L'organisation de la politique de l'eau en France : cadre législatif et gouvernance par bassin

Les quatre lois fondatrices de la politique de l'eau

La politique française de l'eau repose sur un édifice législatif construit progressivement depuis les années 1960, articulé autour de quatre textes majeurs qui ont chacun apporté des innovations structurantes.

La loi du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution constitue l'acte fondateur. Elle introduit le principe révolutionnaire d'une gestion de l'eau par grands bassins versants (bassins hydrographiques), rompant avec l'approche administrative classique fondée sur les limites départementales ou régionales. Cette loi crée les agences de l'eau, établissements publics chargés de collecter des redevances sur les usages de l'eau et de financer les projets de préservation de la ressource. Ces agences mettent en œuvre les principes pollueur-payeur et utilisateur-payeur, résumés par la formule « l'eau paie l'eau ». Ce principe de financement par les usagers eux-mêmes distingue la politique de l'eau des autres politiques environnementales largement financées par le budget général de l'État.

La loi du 3 janvier 1992 sur l'eau marque une étape décisive en organisant la planification dans le domaine de l'eau. Elle instaure le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), élaboré pour chaque bassin hydrographique par les comités de bassin, qualifiés de « parlements locaux de l'eau ». Ces comités réunissent des représentants des collectivités territoriales, de l'État, des usagers (industriels, agriculteurs, consommateurs) et des associations. L'apport juridique majeur de cette loi est l'opposabilité des orientations du SDAGE à toutes les décisions administratives dans le domaine de l'eau. La loi prévoit également des schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) à l'échelle des sous-bassins.

La loi du 21 avril 2004 transpose en droit interne la directive-cadre européenne sur l'eau de 2000. Elle oriente l'ensemble de la politique de l'eau vers des objectifs de résultat, notamment l'atteinte du bon état des eaux. Les SDAGE deviennent les instruments de planification permettant d'atteindre ces objectifs, complétés par des programmes de mesures opérationnels.

La loi du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques (dite loi LEMA) parachève cet édifice. Elle refonde les principes de tarification de l'eau pour garantir une plus grande transparence au consommateur, introduit le principe du droit à l'eau, intègre la prise en compte du changement climatique dans les décisions de gestion, et rénove les outils de la police de l'eau pour mieux répondre aux effets cumulés de multiples activités sur un même territoire. Elle crée l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), organisme chargé des études, de la recherche et de l'évaluation dans le domaine de l'eau, qui a depuis été intégré à l'Agence française pour la biodiversité (devenue Office français de la biodiversité en 2020).

La gouvernance par bassin hydrographique

La France est découpée en 12 bassins hydrographiques : 7 en métropole et 5 en outre-mer. Chaque bassin dispose d'un comité de bassin et d'une agence de l'eau (ou d'un office de l'eau en outre-mer, sauf à Mayotte). Cette organisation territoriale, fondée sur les réalités hydrologiques plutôt que sur les frontières administratives, constitue une originalité du modèle français qui a largement inspiré la directive-cadre européenne.

Le comité de bassin adopte le SDAGE, qui fixe les orientations générales, les objectifs environnementaux et les dispositions à mettre en œuvre pour chaque masse d'eau. Le SDAGE s'impose aux décisions administratives dans le domaine de l'eau ainsi qu'aux documents d'urbanisme, ce qui en fait un outil de planification particulièrement puissant. Les agences de l'eau constituent les organes exécutifs de cette politique : elles collectent les redevances et les redistribuent sous forme d'aides aux maîtres d'ouvrage (communes, groupements de communes, industriels, agriculteurs) pour financer les actions de lutte contre la pollution et de gestion de la ressource.

Les services publics d'eau et d'assainissement

Les communes (ou leurs groupements) assument la responsabilité juridique des services d'eau potable et d'assainissement. Elles disposent d'un libre choix du mode de gestion, en régie directe ou par délégation à une entreprise publique ou privée, ce choix étant toujours réversible. Le Conseil d'État a d'ailleurs précisé les conditions dans lesquelles les collectivités peuvent mettre fin à une délégation de service public (CE, 4 juillet 1975, Département de la Savoie).

Le financement repose principalement sur la facture d'eau acquittée par les usagers, conformément au principe selon lequel « l'eau paie l'eau ». Le prix de l'eau couvre l'acheminement, le traitement, la distribution et le contrôle de la qualité. Des dispositions législatives imposent aux communes d'assurer l'accès aux services d'eau des personnes en situation de précarité, garantissant ainsi l'effectivité du droit à l'eau.

Les procédures « loi sur l'eau » (IOTA)

Tout projet d'installation, d'ouvrage, de travaux ou d'activité (IOTA) susceptible d'avoir un impact notable sur l'eau ou les milieux aquatiques est soumis à un régime d'autorisation ou de déclaration prévu par les articles L. 214-1 et suivants du Code de l'environnement. Ce régime, dit « loi sur l'eau », s'applique aux projets non domestiques et vise à intégrer les enjeux de protection de la ressource et des écosystèmes aquatiques. La nomenclature des IOTA est fixée à l'article R. 214-1 du Code de l'environnement et comporte deux seuils : un seuil de déclaration et un seuil d'autorisation, ce dernier impliquant une procédure plus lourde incluant une enquête publique.

Le Plan Eau de mars 2023

Face à l'aggravation des effets du changement climatique sur le cycle de l'eau (sécheresses récurrentes, baisse du niveau des nappes phréatiques, modification du régime des précipitations), le Président de la République a présenté en mars 2023, à Savines-le-Lac, un Plan Eau articulé autour de cinq axes : inscrire la sobriété dans tous les usages, lutter contre les fuites et moderniser les réseaux, investir dans la réutilisation des eaux usées (REUT), planifier les usages et accompagner la transformation des filières consommatrices, et mettre en place une tarification progressive et incitative. L'objectif affiché est de réaliser 10 % d'économie d'eau dans tous les secteurs d'ici 2030.

Ce plan s'inscrit dans la continuité des Assises de l'eau (2019) et du Varenne agricole de l'eau (2021), et témoigne de la nécessité d'adapter en profondeur la gouvernance de l'eau aux réalités du changement climatique.

À retenir

• La politique de l'eau en France repose sur quatre lois fondatrices (1964, 1992, 2004, 2006) et s'organise autour de 12 bassins hydrographiques.
• Le SDAGE, élaboré par les comités de bassin, est opposable aux décisions administratives et aux documents d'urbanisme.
• Les agences de l'eau mettent en œuvre le principe « l'eau paie l'eau » à travers la collecte de redevances et la redistribution d'aides.
• Les communes assument la responsabilité des services d'eau potable et d'assainissement, avec un libre choix du mode de gestion (régie ou délégation).
• Le Plan Eau de 2023 fixe un objectif de 10 % d'économie d'eau d'ici 2030 et s'articule autour de la sobriété, la lutte contre les fuites, la réutilisation des eaux usées, la planification des usages et la tarification progressive.