L'ordre administratif : organisation, compétences et rôle du Conseil d'État
L'ordre administratif s'organise autour des tribunaux administratifs (premier degré), des cours administratives d'appel (second degré) et du Conseil d'État (juridiction suprême). Ce dernier exerce à la fois des fonctions contentieuses et consultatives. Les juridictions financières et les juridictions spécialisées complètent cette architecture.
Les tribunaux administratifs, juges de droit commun du contentieux administratif
Les tribunaux administratifs (TA), créés par le décret du 30 septembre 1953 en remplacement des anciens conseils de préfecture, constituent les juridictions de premier degré de droit commun de l'ordre administratif. On en dénombre 42 sur le territoire national (dont 11 en outre-mer). Leur compétence territoriale est déterminée par le lieu où siège l'autorité qui a pris la décision attaquée ou par le lieu d'exécution du contrat en matière contractuelle.
Les TA statuent en formation collégiale de trois magistrats, bien que le juge unique se soit progressivement développé pour certains contentieux (référés, contentieux social, contentieux des étrangers). Ils sont compétents pour l'ensemble du contentieux administratif en première instance, sauf les cas où la loi attribue compétence directe à une autre juridiction.
Les juridictions financières
Les chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC), créées par la loi du 2 mars 1982, constituent des juridictions de premier degré au sein de l'ordre administratif. Elles jugent les comptes des comptables publics locaux et participent au contrôle de la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics.
La Cour des comptes, héritière des chambres des comptes de l'Ancien Régime et recréée par la loi du 16 septembre 1807, exerce une triple mission : juridictionnelle (jugement des comptes des comptables publics de l'État), de contrôle (vérification de la gestion des organismes publics) et d'assistance au Parlement et au Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances, conformément à l'article 47-2 de la Constitution. Elle constitue le juge d'appel des décisions rendues par les CRTC.
Les cours administratives d'appel
Les cours administratives d'appel (CAA), instituées par la loi du 31 décembre 1987 pour désengorger le Conseil d'État, forment le second degré de juridiction de l'ordre administratif. Initialement au nombre de cinq, elles sont aujourd'hui neuf (Paris, Lyon, Nancy, Nantes, Bordeaux, Marseille, Douai, Versailles, Toulouse). Elles examinent en fait et en droit les jugements des tribunaux administratifs, à l'exception des matières pour lesquelles l'appel est exercé directement devant le Conseil d'État.
Le Conseil d'État, institution aux fonctions multiples
Le Conseil d'État occupe une place singulière dans l'architecture institutionnelle française, cumulant des fonctions consultatives et contentieuses. Héritier du Conseil du Roi, il a été institué par la Constitution du 22 frimaire an VIII (13 décembre 1799).
Dans sa fonction contentieuse, le Conseil d'État intervient à trois niveaux. Il est d'abord juge de cassation des arrêts des cours administratives d'appel et des décisions rendues en dernier ressort par les juridictions administratives spécialisées, ce qui constitue son rôle principal depuis la création des CAA. Il est ensuite juge d'appel dans certaines matières limitativement énumérées (contentieux des élections municipales et départementales, par exemple). Enfin, il demeure juge de premier et dernier ressort pour les recours dirigés contre les décrets, les actes réglementaires des ministres, les litiges relatifs à la situation individuelle des fonctionnaires nommés par décret du Président de la République, ou encore les litiges nés hors du territoire des tribunaux administratifs.
Dans sa fonction consultative, le Conseil d'État est obligatoirement consulté sur les projets de loi (article 39 de la Constitution), les projets d'ordonnance (article 38) et certains projets de décret. Il peut également être consulté sur les propositions de loi. Cette double fonction, parfois critiquée sous l'angle de l'impartialité, a été validée par la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH, 9 novembre 2006, Sacilor-Lormines c. France), sous réserve de l'absence de cumul fonctionnel pour un même conseiller entre les formations consultatives et contentieuses.
Les juridictions administratives spécialisées
Il existe de nombreuses juridictions administratives spécialisées dotées de compétences d'attribution dans des domaines techniques. Parmi les plus importantes figurent la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), les sections disciplinaires des ordres professionnels, les commissions départementales d'aide sociale ou encore la Commission des recours des militaires. Leurs décisions sont susceptibles de cassation devant le Conseil d'État.
À retenir
- Les 42 tribunaux administratifs sont les juges de droit commun du contentieux administratif depuis le décret du 30 septembre 1953.
- Les cours administratives d'appel, créées en 1987 au nombre de cinq (neuf aujourd'hui), assurent le second degré de juridiction.
- Le Conseil d'État cumule des fonctions consultatives (avis sur les projets de loi et d'ordonnance) et contentieuses (cassation, appel, premier et dernier ressort).
- Les juridictions financières (CRTC et Cour des comptes) forment un ensemble intégré à l'ordre administratif avec des missions juridictionnelles et de contrôle.
- La CEDH a validé le cumul des fonctions consultatives et contentieuses du Conseil d'État, sous réserve d'absence de cumul fonctionnel individuel (CEDH, 2006, Sacilor-Lormines).