L'intervention des collectivités territoriales en matière de réseaux de communications électroniques

Le cadre juridique de l'aménagement numérique du territoire

L'intervention des collectivités territoriales dans le domaine des communications électroniques constitue une compétence relativement récente, fruit d'une évolution législative progressive. Pendant longtemps, le déploiement des infrastructures de télécommunications relevait du monopole étatique exercé par l'administration des PTT, puis par France Télécom. La libéralisation du secteur, engagée par la loi du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications, a ouvert la voie à une redéfinition du rôle des acteurs publics locaux.

C'est la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique (LCEN) qui a véritablement consacré la compétence des collectivités en introduisant l'article L. 1425-1 du Code général des collectivités territoriales (CGCT). Ce texte autorise les communes, les départements, les régions ainsi que leurs groupements à établir et exploiter des réseaux de communications électroniques. Cette compétence s'exerce dans le respect des principes de libre concurrence et d'égalité de traitement entre opérateurs.

La notion de réseau de communications électroniques

La définition des réseaux de communications électroniques est posée par l'article L. 32 du Code des postes et des communications électroniques (CPCE). Celui-ci vise l'ensemble des installations de transport ou de diffusion, ainsi que les moyens de commutation et de routage permettant l'acheminement de communications électroniques. Cette définition fonctionnelle, volontairement large, englobe des technologies très diverses : réseaux en fibre optique, réseaux hertziens terrestres, réseaux satellitaires, courants porteurs en ligne sur le réseau électrique, ou encore réseaux câblés utilisés pour la distribution de services audiovisuels.

Cette approche technologiquement neutre, conforme au cadre européen issu des directives du "Paquet Télécom" de 2002 (révisé en 2009 puis par la directive (UE) 2018/1972 établissant le Code des communications électroniques européen), permet aux collectivités d'adapter leurs interventions aux besoins locaux sans être contraintes par un choix technologique prédéterminé.

Les réseaux d'initiative publique (RIP)

Le dispositif de l'article L. 1425-1 du CGCT a donné naissance aux réseaux d'initiative publique (RIP), qui constituent l'instrument privilégié de l'action des collectivités en matière d'aménagement numérique. L'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (Arcep) encadre et accompagne cette intervention.

L'établissement d'un RIP obéit à plusieurs conditions essentielles. La collectivité doit préalablement publier son projet et le notifier à l'Arcep, conformément à l'obligation de transparence prévue par l'article L. 1425-1. Elle doit également respecter le principe de cohérence avec les réseaux existants, ce qui suppose de vérifier l'insuffisance de l'initiative privée pour justifier l'intervention publique. Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser les contours de cette compétence en confirmant que l'intervention des collectivités revêt un caractère subsidiaire par rapport à celle des opérateurs privés (CE, 17 novembre 2006, Société Neuf Télécom).

Les collectivités disposent de plusieurs modalités d'intervention, organisées de manière graduée. Elles peuvent se limiter à l'établissement d'infrastructures passives (fourreaux, pylônes, locaux techniques) mises à disposition des opérateurs. Elles peuvent également établir et exploiter un réseau complet, en le confiant à un opérateur par voie de délégation de service public ou de marché public. Enfin, en cas de carence avérée de l'initiative privée constatée par un appel à candidatures infructueux, elles peuvent fournir directement des services de communications électroniques aux utilisateurs finals.

Le Plan France Très Haut Débit

Le Plan France Très Haut Débit, lancé en 2013, s'appuie largement sur le dispositif des RIP pour assurer la couverture intégrale du territoire en fibre optique (FttH, Fiber to the Home). Ce plan distingue les zones d'initiative privée, où les opérateurs s'engagent à déployer leurs réseaux, et les zones d'initiative publique, où les collectivités, principalement à l'échelon départemental ou régional, prennent en charge le déploiement.

Le financement de ces déploiements repose sur un partenariat entre l'État, les collectivités et l'Union européenne. Le Fonds national pour la société numérique (FSN), géré par la Caisse des Dépôts, a été le principal véhicule de subventions publiques. La loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024 a poursuivi l'effort financier en direction des territoires les moins denses.

L'enjeu de l'aménagement numérique est considéré par le juge administratif comme relevant de l'intérêt public local. Le Conseil d'État a admis que le déploiement d'un réseau de communications électroniques par une collectivité répond à un besoin d'intérêt général lié à l'aménagement du territoire et au développement économique (CE, 17 novembre 2006, Société Neuf Télécom).

Le rôle de l'Arcep et les obligations des collectivités

L'Arcep exerce une fonction de régulation qui s'impose aux collectivités lorsqu'elles agissent en qualité d'opérateur. L'article L. 1425-1 du CGCT impose une obligation de notification préalable : toute collectivité ou groupement souhaitant lancer un projet de réseau doit en transmettre la description à l'Arcep. Cette obligation vise à garantir la transparence du marché et à permettre au régulateur d'exercer son contrôle.

Les collectivités sont par ailleurs tenues de respecter le principe d'utilisation partagée des infrastructures : les réseaux qu'elles établissent doivent être ouverts à l'ensemble des opérateurs dans des conditions objectives, transparentes, non discriminatoires et proportionnées. Ce principe, qui traduit en droit interne les exigences du droit européen de la concurrence, interdit toute forme de favoritisme au profit d'un opérateur.

En cas de manquement à ces obligations, l'Arcep dispose de pouvoirs de sanction prévus aux articles L. 36-11 et suivants du CPCE. Le juge administratif contrôle la légalité des décisions prises par les collectivités dans ce domaine, tant au regard du droit des communications électroniques que du droit de la commande publique lorsque le réseau est exploité par un tiers.

La question du transfert de compétence aux EPCI

L'article L. 1425-1 du CGCT prévoit que les groupements de collectivités peuvent exercer cette compétence dès lors qu'elle leur a été transférée. En pratique, la compétence en matière d'aménagement numérique est fréquemment exercée à l'échelon intercommunal, voire départemental ou régional, afin de garantir la cohérence des déploiements sur un territoire pertinent.

La loi NOTRe du 7 août 2015 a renforcé le rôle des régions en matière d'aménagement numérique en leur confiant l'élaboration de la stratégie de développement des usages et services numériques (SDUSN), intégrée au schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET). Les schémas directeurs territoriaux d'aménagement numérique (SDTAN), prévus par l'article L. 1425-2 du CGCT, assurent la planification des déploiements à l'échelle départementale ou interdépartementale.

À retenir

• L'article L. 1425-1 du CGCT, issu de la loi du 21 juin 2004, autorise les collectivités territoriales et leurs groupements à établir et exploiter des réseaux de communications électroniques.
• Les réseaux d'initiative publique (RIP) constituent le principal outil de l'action locale en matière d'aménagement numérique, sous le contrôle de l'Arcep.
• L'intervention des collectivités est subsidiaire : elle suppose une insuffisance de l'initiative privée et doit respecter les principes de libre concurrence et d'utilisation partagée.
• Le Plan France Très Haut Débit confie aux collectivités, principalement à l'échelon départemental, le déploiement de la fibre optique dans les zones non couvertes par l'initiative privée.
• Les collectivités doivent notifier leurs projets à l'Arcep et garantir un accès ouvert et non discriminatoire aux infrastructures qu'elles déploient.