L'ingénierie financière des régions au service du développement économique

Le fondement constitutionnel et législatif de l'intervention économique régionale

Depuis la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, les collectivités territoriales disposent de compétences croissantes en matière de développement économique. La loi NOTRe du 7 août 2015 a consacré la région comme chef de file en matière de développement économique, d'innovation et d'internationalisation des entreprises. L'article L. 4251-12 du CGCT prévoit que la région est la collectivité responsable, sur son territoire, de la définition des orientations en matière de développement économique.

Cette compétence de principe s'accompagne d'un ensemble d'outils financiers sophistiqués permettant à la région d'intervenir non plus seulement par la voie de subventions classiques, mais par des mécanismes d'ingénierie financière qui mobilisent les techniques du droit des sociétés et du droit bancaire au service de la politique publique.

Les prises de participation au capital de sociétés de garantie

L'article L. 4253-3 du CGCT autorise la région à entrer au capital d'un établissement de crédit ou d'une société de financement, à condition que cet organisme prenne la forme d'une société anonyme et que son objet soit exclusivement de garantir des concours financiers accordés à des personnes privées. Cette faculté vise en particulier le soutien aux entreprises nouvellement créées, qui peinent souvent à obtenir des financements bancaires faute de garanties suffisantes.

Ce dispositif est toutefois encadré par une condition essentielle : au moins une société commerciale, parmi lesquelles un établissement de crédit ou une société de financement, doit également participer au capital. Cette exigence de co-investissement privé traduit le principe selon lequel l'intervention publique ne doit pas se substituer au marché, mais l'accompagner. On retrouve ici la logique de subsidiarité qui irrigue le droit des aides publiques.

Il convient de noter que la notion d'établissement de crédit est définie par l'article L. 511-1 du Code monétaire et financier, tandis que celle de société de financement résulte de l'ordonnance du 27 juin 2013 relative aux établissements de crédit et aux sociétés de financement, transposant la directive CRD IV. Cette distinction est importante car les sociétés de financement, à la différence des établissements de crédit, ne peuvent pas recevoir de dépôts du public.

La palette complète des outils d'ingénierie financière régionale

L'article L. 4211-1 du CGCT offre à la région un éventail plus large d'instruments financiers, qui dépasse la seule garantie pour embrasser l'ensemble du cycle de financement des entreprises.

La région peut d'abord participer au capital de sociétés de capital-investissement (private equity), qu'elles soient régionales ou interrégionales, existantes ou à créer. Le capital-investissement recouvre plusieurs segments : le capital-risque (venture capital) pour les jeunes entreprises innovantes, le capital-développement pour les entreprises en croissance, et le capital-transmission pour les reprises d'entreprises. La participation régionale permet d'orienter l'investissement vers des projets à fort ancrage territorial.

La région peut également souscrire des parts dans des fonds de capital-investissement à vocation régionale ou interrégionale. Ces fonds, régis par le Code monétaire et financier, sont gérés par des sociétés de gestion agréées par l'Autorité des marchés financiers (AMF). La souscription de parts, plutôt que la prise de participation directe, permet à la région de bénéficier d'une gestion professionnelle tout en mutualisant les risques.

Les fonds d'investissement de proximité (FIP), créés par la loi Dutreil du 1er août 2003 pour l'initiative économique, constituent un autre levier. Ces fonds, définis à l'article L. 214-31 du Code monétaire et financier, doivent investir au moins 70 % de leur actif dans des PME exerçant leur activité principalement dans une zone géographique choisie, limitée à quatre régions limitrophes. La région peut financer ou aider à leur mise en oeuvre.

Les mécanismes de garantie et les dotations

Au-delà des prises de participation, la région peut constituer des fonds de garantie par le versement de dotations auprès d'un établissement de crédit ou d'une société de financement. L'objet exclusif de ce fonds doit être de garantir des concours financiers accordés à des entreprises. Ce mécanisme de garantie publique permet un effet de levier considérable : chaque euro de garantie publique peut permettre de débloquer plusieurs euros de crédit bancaire.

Ce dispositif s'inscrit dans une tradition plus ancienne. Bpifrance (anciennement OSEO), créée sous sa forme actuelle par la loi du 31 décembre 2012, joue un rôle comparable au niveau national. Les fonds de garantie régionaux viennent compléter cette architecture en ciblant des besoins spécifiques du tissu économique local.

Enfin, la région peut verser des dotations pour la constitution de fonds de participation européens, s'inscrivant ainsi dans le cadre des politiques de cohésion de l'Union européenne. Ces instruments financiers, promus par le règlement (UE) n° 1303/2013 portant dispositions communes relatives aux fonds structurels, permettent de combiner ressources européennes et régionales pour maximiser l'effet de levier.

Les participations dans les sociétés d'économie mixte et les sociétés de transfert de technologies

La région peut également participer au capital de sociétés d'économie mixte (SEM), régies par les articles L. 1521-1 et suivants du CGCT. Les SEM permettent une coopération institutionnalisée entre personnes publiques et capitaux privés. La participation des collectivités territoriales doit être comprise entre 50 % et 85 % du capital, ce qui garantit le contrôle public tout en associant des partenaires privés.

Les sociétés ayant pour objet l'accélération du transfert de technologies constituent un outil plus spécifique, destiné à favoriser la valorisation de la recherche publique. Ces structures, souvent dénommées SATT (sociétés d'accélération du transfert de technologies), ont été créées dans le cadre du Programme d'investissements d'avenir. La participation régionale à leur capital témoigne de la volonté de rapprocher recherche et tissu économique territorial.

L'encadrement par le droit européen des aides d'État

L'ensemble de ces mécanismes d'ingénierie financière doit être mis en oeuvre dans le respect du droit européen des aides d'État (articles 107 et 108 du TFUE). La participation publique au capital d'entreprises ou à des fonds de garantie peut constituer une aide d'État si elle confère un avantage sélectif à certaines entreprises dans des conditions qu'un investisseur privé en économie de marché n'accepterait pas. C'est le critère de l'investisseur privé en économie de marché (Market Economy Investor Principle, MEIP), dégagé par la jurisprudence de la CJUE.

Toutefois, plusieurs régimes d'exemption permettent aux régions d'intervenir sans notification préalable à la Commission européenne. Le règlement général d'exemption par catégorie (RGEC, règlement n° 651/2014) prévoit notamment des exemptions pour les aides aux PME, les aides au capital-risque et les aides à la recherche et au développement, sous réserve du respect de certains plafonds et conditions.

Le régime de minimis (règlement n° 2023/2831) permet par ailleurs d'accorder des aides n'excédant pas 300 000 euros sur trois exercices fiscaux glissants sans que celles-ci soient qualifiées d'aides d'État.

À retenir

• La région est le chef de file du développement économique depuis la loi NOTRe du 7 août 2015 et dispose d'une palette complète d'outils d'ingénierie financière définis aux articles L. 4211-1 et L. 4253-3 du CGCT.
• Les prises de participation dans des sociétés de garantie sont conditionnées à la présence d'au moins un co-investisseur privé (établissement de crédit ou société de financement).
• La région peut intervenir à tous les stades du financement des entreprises : capital-investissement, fonds de garantie, fonds d'investissement de proximité et fonds de participation européens.
• Ces interventions sont encadrées par le droit européen des aides d'État (articles 107-108 TFUE), avec des régimes d'exemption (RGEC, de minimis) qui facilitent l'action régionale.
• L'ingénierie financière régionale repose sur un principe de subsidiarité et d'effet de levier : l'argent public ne se substitue pas au financement privé mais le catalyse.