L'indépendance de la justice et la séparation des pouvoirs en pratique

L'indépendance fonctionnelle du Conseil d'État et de l'ordre administratif

Le Conseil d'État a progressivement conquis une indépendance qui dépasse la seule autonomie décisionnelle. Il a su s'assurer la maîtrise de son budget, de la gestion des carrières de ses membres et du fonctionnement interne de l'ordre juridictionnel administratif. Cette indépendance fonctionnelle a été renforcée par la loi organique du 28 juin 2001 relative aux lois de finances (LOLF), qui a créé une mission budgétaire spécifique pour le Conseil d'État et les juridictions administratives, distincte du budget du ministère de la Justice.

Le Conseil d'État cumule deux fonctions fondamentales : une fonction consultative, en tant que conseiller du gouvernement sur les projets de loi, ordonnances et certains décrets ; une fonction contentieuse, en tant que juge suprême de l'ordre administratif. Cette dualité fonctionnelle, parfois critiquée au regard de l'exigence d'impartialité, a été validée par la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH, 9 novembre 2006, Sacilor-Lormines c. France), sous réserve que les formations consultatives et contentieuses soient suffisamment séparées.

Les enjeux contemporains de l'indépendance de l'autorité judiciaire

L'indépendance de l'autorité judiciaire, garantie par l'article 64 de la Constitution dont le Président de la République est le garant, fait l'objet de débats récurrents. Plusieurs questions structurelles se posent avec une acuité particulière.

La gestion des carrières des magistrats constitue un premier enjeu. Le Conseil supérieur de la magistrature (CSM), réformé par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, émet des avis (pour les magistrats du parquet) ou des propositions (pour les magistrats du siège) sur les nominations. Toutefois, pour les magistrats du parquet, le garde des Sceaux conserve le pouvoir de nomination effective, ce qui entretient le soupçon d'une dépendance à l'égard de l'exécutif. La question de l'alignement du statut des procureurs sur celui des juges du siège, avec des nominations sur avis conforme du CSM, reste pendante.

La gestion administrative et financière des juridictions judiciaires soulève également des interrogations. Contrairement aux juridictions administratives qui bénéficient d'une autonomie budgétaire, les tribunaux judiciaires demeurent sous l'autorité du ministère de la Justice pour leur fonctionnement matériel. Des voix s'élèvent pour réclamer une autonomie budgétaire complète des juridictions judiciaires, sur le modèle de ce qui existe pour les juridictions administratives et financières.

Enfin, la question de la composition des instances disciplinaires pour les magistrats participe de ce débat. La prédominance de magistrats au sein du conseil de discipline, garantissant un jugement par les pairs, est considérée par beaucoup comme une condition de l'indépendance effective de la magistrature.

L'État de droit comme horizon de la séparation des pouvoirs

La séparation des pouvoirs ne constitue pas une fin en soi mais le moyen d'atteindre un objectif plus fondamental : l'État de droit. Cette notion, théorisée en Allemagne sous le terme de Rechtsstaat par des juristes comme Robert von Mohl et Georg Jellinek au XIXe siècle, implique que l'État se soumet lui-même au droit qu'il produit. Elle se traduit par la hiérarchie des normes (formalisée par Hans Kelsen dans sa Théorie pure du droit), le contrôle juridictionnel de l'action publique et la garantie des libertés fondamentales.

L'existence d'une justice indépendante constitue la condition nécessaire de l'État de droit. Sans juridictions capables de censurer les actes illégaux de l'administration (par le recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif), de sanctionner les atteintes aux libertés individuelles (par le rôle du juge judiciaire, gardien de la liberté individuelle au sens de l'article 66 de la Constitution) et de contrôler la conformité des lois aux normes supérieures (par le Conseil constitutionnel), la soumission de l'État au droit resterait un principe théorique dépourvu de sanction effective.

La construction européenne a ajouté une dimension supplémentaire à ces exigences. L'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme garantit le droit à un tribunal indépendant et impartial, tandis que l'article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne consacre un droit à un recours effectif devant un tribunal. La Cour de justice de l'Union européenne a d'ailleurs fait de l'indépendance des juridictions nationales une exigence du droit de l'Union, en lien avec l'article 19 du Traité sur l'Union européenne.

À retenir

• Le Conseil d'État a conquis une indépendance fonctionnelle (budget, carrières) en plus de son indépendance décisionnelle, validée par la CEDH malgré sa double fonction consultative et contentieuse.
• L'indépendance de l'autorité judiciaire (art. 64 de la Constitution) fait l'objet de débats sur la nomination des magistrats du parquet, l'autonomie budgétaire des juridictions et la composition des instances disciplinaires.
• L'État de droit, fondé sur la hiérarchie des normes et le contrôle juridictionnel, suppose une justice indépendante capable de censurer les actes illégaux de l'administration et de protéger les libertés fondamentales.
• Le droit européen (art. 6 CEDH, art. 47 Charte des droits fondamentaux de l'UE, art. 19 TUE) renforce les exigences d'indépendance et d'impartialité des juridictions nationales.