La conception française de la séparation des pouvoirs et le dualisme juridictionnel

Les origines révolutionnaires du dualisme

La France a développé une conception singulière de la séparation des pouvoirs, profondément marquée par l'histoire. Les Parlements d'Ancien Régime, cours de justice qui disposaient du droit d'enregistrement des actes royaux, avaient pris l'habitude d'adresser des remontrances au roi et de bloquer l'action du pouvoir exécutif. La Fronde parlementaire (1648-1653), au cours de laquelle le Parlement de Paris contesta ouvertement l'autorité de la régente Anne d'Autriche et du cardinal Mazarin, constitue l'épisode le plus marquant de cette résistance judiciaire.

Forts de cette expérience historique, les révolutionnaires de 1789 ont nourri une profonde méfiance envers le pouvoir judiciaire. L'Assemblée constituante a traduit cette méfiance dans les lois des 16 et 24 août 1790, dont l'article 13 du titre II dispose :

« Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler de quelque manière que ce soit les opérations des corps administratifs. »

Cette prohibition a été réaffirmée par le décret du 16 fructidor an III (2 septembre 1795), qui interdit de manière itérative aux tribunaux de connaître des actes d'administration. La conséquence directe est la soustraction de l'action administrative au contrôle des juridictions judiciaires, les litiges administratifs relevant initialement de l'administration elle-même selon le système dit de l'administrateur-juge.

La naissance progressive d'une juridiction administrative autonome

La Constitution de l'an VIII (1799) crée le Conseil d'État, conçu par Napoléon Bonaparte comme un organe de conseil du gouvernement et non comme une véritable juridiction. À ses côtés sont institués les conseils de préfecture (an VIII, loi du 28 pluviôse), compétents en premier ressort pour certains contentieux administratifs locaux.

Durant plus de sept décennies, le Conseil d'État fonctionne sous le régime de la justice retenue : ses avis contentieux ne deviennent exécutoires qu'après approbation par le chef de l'État. C'est la loi du 24 mai 1872 qui opère une transformation décisive en confiant au Conseil d'État la justice déléguée, c'est-à-dire un pouvoir de juridiction propre exercé au nom du peuple français. Cette même loi crée le Tribunal des conflits, composé paritairement de membres du Conseil d'État et de la Cour de cassation, chargé de régler les conflits de compétence entre les deux ordres de juridiction.

La conquête de l'autonomie juridictionnelle s'achève avec l'arrêt Cadot (CE, 13 décembre 1889), par lequel le Conseil d'État abandonne définitivement la théorie du ministre-juge et se reconnaît compétent de droit commun pour connaître de tout recours dirigé contre une décision administrative, sans qu'il soit nécessaire qu'un texte lui attribue expressément compétence.

L'arrêt Blanco et la consécration du droit administratif

L'arrêt Blanco (TC, 8 février 1873) constitue un jalon fondamental. En reconnaissant la compétence de la juridiction administrative pour connaître de la responsabilité de l'État à raison du fonctionnement des services publics, le Tribunal des conflits affirme simultanément que cette responsabilité n'est ni générale ni absolue et qu'elle obéit à des règles spéciales distinctes du droit civil. Cet arrêt fonde ainsi le lien entre compétence de la juridiction administrative et application d'un droit autonome, le droit administratif.

L'architecture juridictionnelle française repose depuis lors sur deux ordres distincts : l'ordre judiciaire, placé sous le contrôle de la Cour de cassation, compétent pour les litiges entre personnes privées et en matière pénale ; l'ordre administratif, coiffé par le Conseil d'État, compétent pour les litiges impliquant l'administration et l'application de règles de droit public. Les juridictions financières (Cour des comptes, chambres régionales des comptes) complètent cet édifice.

La constitutionnalisation du dualisme

Le Conseil constitutionnel a progressivement élevé le dualisme juridictionnel au rang constitutionnel. Dans sa décision du 22 juillet 1980 (n° 80-119 DC), il consacre l'indépendance de la juridiction administrative en dégageant un principe fondamental reconnu par les lois de la République (PFRLR). Cette indépendance constitue le pendant, pour l'ordre administratif, de celle garantie à l'autorité judiciaire par l'article 64 de la Constitution.

Par sa décision du 23 janvier 1987 (n° 86-224 DC, Conseil de la concurrence), le Conseil constitutionnel va plus loin en identifiant une "conception française de la séparation des pouvoirs". Il juge que relève en dernier ressort de la compétence de la juridiction administrative l'annulation ou la réformation des décisions prises, dans l'exercice de prérogatives de puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif. Ce noyau de compétence constitutionnellement garanti ne peut être transféré à l'ordre judiciaire, même par la loi.

À retenir

• La conception française de la séparation des pouvoirs trouve son origine dans la méfiance révolutionnaire envers les Parlements d'Ancien Régime, traduite par les lois des 16 et 24 août 1790 et le décret du 16 fructidor an III.
• Le Conseil d'État, créé en 1799, passe de la justice retenue à la justice déléguée par la loi du 24 mai 1872, qui crée aussi le Tribunal des conflits.
• L'arrêt Cadot (CE, 1889) met fin à la théorie du ministre-juge ; l'arrêt Blanco (TC, 1873) fonde l'autonomie du droit administratif.
• Le Conseil constitutionnel consacre l'indépendance de la juridiction administrative comme PFRLR (décision du 22 juillet 1980) et dégage la "conception française de la séparation des pouvoirs" (décision du 23 janvier 1987).