Le Conseil constitutionnel, gardien de la séparation des pouvoirs

Le principe de séparation des pouvoirs comme norme de référence du contrôle de constitutionnalité

Le Conseil constitutionnel assure en France le respect de la séparation des pouvoirs en l'intégrant pleinement aux normes de référence de son contrôle. Le principe, consacré par l'article 16 de la DDHC de 1789, fait partie du bloc de constitutionnalité depuis la décision fondatrice du 16 juillet 1971 (Liberté d'association), qui a incorporé le Préambule de la Constitution de 1958 et, par renvoi, la Déclaration de 1789.

C'est dans la décision n° 79-104 DC du 23 mai 1979 que le principe de séparation des pouvoirs apparaît explicitement comme norme de référence du contrôle. Le Conseil y juge que le législateur, en fixant les conditions de mise en vigueur des règles qu'il édicte, n'a méconnu ni ce principe ni les dispositions constitutionnelles qui le mettent en œuvre. Depuis cette date, le Conseil constitutionnel invoque régulièrement la séparation des pouvoirs pour censurer des dispositions législatives qui empiètent sur les prérogatives d'un autre pouvoir.

La protection de l'indépendance des juridictions face à l'exécutif

La jurisprudence constitutionnelle protège vigoureusement l'indépendance des juridictions à l'égard du pouvoir exécutif. Le Conseil constitutionnel a ainsi censuré des dispositions qui conféraient à une autorité administrative, fût-elle qualifiée d'indépendante, des prérogatives lui permettant d'interférer dans le fonctionnement de la justice. De même, il a jugé contraires au principe de séparation des pouvoirs des dispositions qui plaçaient sous la seule responsabilité du pouvoir exécutif des réquisitions de données servant non seulement à la prévention mais aussi à la répression des actes de terrorisme par la police judiciaire, domaine relevant de l'autorité juridictionnelle.

Est également inconstitutionnelle toute disposition législative qui subordonne l'exercice du pouvoir juridictionnel à l'avis d'une commission administrative, comme le Conseil l'a jugé à propos d'une loi soumettant la décision du juge de l'application des peines d'accorder une libération conditionnelle à l'avis préalable d'une telle commission.

Plus largement, le Conseil constitutionnel affirme qu'il n'appartient ni au législateur ni au gouvernement d'empiéter sur le caractère spécifique des fonctions juridictionnelles. Ainsi, il censure toute tentative du législateur de valider rétroactivement des actes annulés par le juge si cette validation ne répond pas à un motif impérieux d'intérêt général, car une telle démarche reviendrait à censurer une décision juridictionnelle en violation de la séparation des pouvoirs. De même, les commissions parlementaires d'enquête ne peuvent porter sur des faits donnant lieu à des poursuites judiciaires en cours (article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958).

L'article 16 de la Constitution et la concentration exceptionnelle des pouvoirs

L'article 16 de la Constitution de 1958 constitue une exception notable au principe de séparation des pouvoirs. Il permet au Président de la République, en cas de menace grave et immédiate pesant sur les institutions, l'indépendance de la Nation ou l'intégrité du territoire, de prendre les mesures exigées par les circonstances. Cette concentration exceptionnelle des pouvoirs au profit du chef de l'État a été utilisée une seule fois, par le général de Gaulle, du 23 avril au 29 septembre 1961, lors du putsch des généraux en Algérie.

Le Conseil d'État a néanmoins veillé à maintenir un contrôle juridictionnel sur les mesures prises au titre de l'article 16. Dans l'arrêt Rubin de Servens (CE, Ass., 2 mars 1962), il distingue la décision de recourir à l'article 16, qualifiée d'acte de gouvernement insusceptible de recours, des mesures prises en application de cet article. Parmi ces dernières, celles qui relèvent du domaine réglementaire peuvent faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a renforcé les garanties en prévoyant qu'après trente jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels, le Conseil constitutionnel peut être saisi pour vérifier que les conditions d'application de l'article 16 demeurent réunies.

La QPC et les tensions avec la séparation des pouvoirs

L'introduction de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, entrée en vigueur le 1er mars 2010, a enrichi le contrôle de constitutionnalité mais a aussi suscité des interrogations au regard de la séparation des pouvoirs. En statuant sur la conformité d'une disposition législative applicable à un litige en cours, le Conseil constitutionnel participe indirectement à la résolution du litige. Lorsqu'il formule des réserves d'interprétation, il oriente l'application de la loi par l'administration et les juridictions, s'approchant ainsi d'une immixtion dans le domaine de l'exécutif. Lorsqu'il déclare une disposition inconstitutionnelle tout en précisant le contenu normatif qu'elle devrait revêtir pour être conforme, il exerce une influence sur l'activité du législateur, qui se trouve contraint dans l'exercice de sa compétence normative.

Ces tensions illustrent la difficulté inhérente au contrôle de constitutionnalité : garantir le respect de la séparation des pouvoirs suppose un organe de contrôle qui, par son existence même, interagit avec chacun des pouvoirs qu'il contrôle. Le parallèle avec la Cour suprême américaine est éclairant : depuis Marbury v. Madison (1803), le juge constitutionnel occupe une position singulière, à la fois gardien et acteur de l'équilibre des pouvoirs.

La Cour de justice de la République

Créée par la loi constitutionnelle du 27 juillet 1993, la Cour de justice de la République illustre une autre forme de tension avec la séparation des pouvoirs. Compétente pour juger les membres du gouvernement pour les crimes et délits commis dans l'exercice de leurs fonctions (articles 68-1 et 68-2 de la Constitution), elle est composée de douze parlementaires (six députés et six sénateurs) élus par leurs pairs et de trois magistrats du siège de la Cour de cassation. Cette composition majoritairement parlementaire soulève la question de l'impartialité et de l'indépendance d'une juridiction où des élus jugent des responsables politiques. Le rapport Bartolone-Winock de 2015 a d'ailleurs recommandé sa suppression au profit de la compétence de droit commun des juridictions pénales.

À retenir

• Le principe de séparation des pouvoirs, norme de valeur constitutionnelle (art. 16 DDHC), est invoqué comme norme de référence du contrôle de constitutionnalité depuis la décision du 23 mai 1979.
• Le Conseil constitutionnel censure les lois qui permettent à l'exécutif d'interférer dans le fonctionnement de la justice ou qui autorisent le législateur à censurer des décisions juridictionnelles.
• L'article 16 de la Constitution permet une concentration exceptionnelle des pouvoirs, encadrée par le contrôle juridictionnel (CE, Rubin de Servens, 1962) et constitutionnel (révision de 2008).
• La QPC crée des tensions avec la séparation des pouvoirs en faisant du Conseil constitutionnel un acteur indirect de la résolution des litiges et de l'orientation de l'action normative.
• La Cour de justice de la République, à composition majoritairement parlementaire, pose des questions d'impartialité dans le jugement des ministres.