Les risques psychosociaux dans la fonction publique : définition, catégories et cadre juridique

La question des risques psychosociaux (RPS) constitue un enjeu majeur de la gestion des ressources humaines dans la fonction publique. L'obligation de protection de la santé physique et mentale des agents repose sur un socle juridique solide, issu tant du droit européen que du droit interne, et engage la responsabilité de l'employeur public au même titre que celle de l'employeur privé.

Le fondement juridique de la protection de la santé au travail

L'article L. 4121-1 du Code du travail impose à tout employeur de prendre les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs. Ce texte, applicable à la fonction publique par renvoi de l'article L. 811-1 du Code général de la fonction publique (anciennement article 23 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983), fonde une obligation de sécurité de résultat qui a été consacrée par la jurisprudence.

Le Conseil d'État a reconnu la responsabilité de l'administration en matière de protection de la santé mentale des agents. Dans l'arrêt du 1er juillet 2019, Commune de Béziers, le juge administratif a confirmé que l'employeur public est tenu à une obligation de prévention des risques professionnels, y compris les risques psychosociaux. La directive-cadre européenne 89/391/CEE du 12 juin 1989 relative à la santé et la sécurité au travail constitue le texte fondateur au niveau communautaire, applicable sans distinction entre secteur public et secteur privé.

Il convient de souligner que le statut de fonctionnaire et la garantie de l'emploi ne constituent en aucun cas un rempart contre les RPS. Les contraintes spécifiques du service public (contact avec les usagers, missions régaliennes, réorganisations administratives) exposent les agents à des facteurs de risque particuliers.

Les différentes catégories de risques psychosociaux

Les RPS recouvrent un ensemble de situations susceptibles de porter atteinte à l'intégrité physique et mentale des agents. La classification retenue par les travaux du collège d'expertise sur le suivi des risques psychosociaux présidé par Michel Gollac (rapport de 2011) distingue plusieurs catégories.

Le stress professionnel résulte d'un déséquilibre perçu entre les contraintes de l'environnement de travail et les ressources dont dispose l'agent pour y faire face. Le modèle de Karasek, largement utilisé en épidémiologie du travail, analyse ce phénomène à travers trois dimensions : la demande psychologique, la latitude décisionnelle et le soutien social. Une exposition prolongée au stress chronique peut engendrer des pathologies cardiovasculaires, des troubles musculo-squelettiques ou des états dépressifs.

Le harcèlement moral est défini par l'article L. 133-2 du Code général de la fonction publique (anciennement article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983). Il se caractérise par des agissements répétés ayant pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte aux droits et à la dignité de l'agent, d'altérer sa santé physique ou mentale, ou de compromettre son avenir professionnel. Le Conseil d'État a précisé la notion dans plusieurs décisions, notamment en jugeant qu'un ensemble de décisions prises à l'encontre d'un agent pouvait caractériser un harcèlement moral même en l'absence d'intention malveillante (CE, 11 juillet 2011, n° 321225).

Le harcèlement sexuel, défini par l'article L. 133-1 du Code général de la fonction publique, concerne les agissements à connotation sexuelle imposés de façon répétée ou les pressions graves exercées dans le but d'obtenir un acte de nature sexuelle. La loi n° 2012-954 du 6 août 2012 a renforcé le dispositif de lutte contre le harcèlement sexuel en en précisant la définition.

Le burn-out, ou syndrome d'épuisement professionnel, se manifeste par un épuisement émotionnel, une dépersonnalisation et un sentiment de non-accomplissement. Identifié par la psychologue Christina Maslach dans les années 1980, ce syndrome touche particulièrement les agents fortement engagés dans leur mission. Bien qu'il ne figure pas dans le tableau des maladies professionnelles, il peut être reconnu comme maladie d'origine professionnelle par les commissions de réforme.

Les violences au travail, qu'elles soient internes (entre agents) ou externes (provenant d'usagers ou de tiers), constituent une catégorie importante. L'accord-cadre européen du 26 avril 2007 sur le harcèlement et la violence au travail a posé les bases d'une approche préventive commune.

Les six familles de facteurs de risque

Le rapport Gollac de 2011 a identifié six grandes familles de facteurs de risques psychosociaux, qui constituent désormais le référentiel de base pour l'évaluation des RPS dans la fonction publique.

Les exigences et l'intensité du travail recouvrent le volume de tâches, la complexité croissante liée aux évolutions réglementaires, la pression temporelle et les méthodes de rationalisation comme le lean management. Dans la fonction publique, la révision générale des politiques publiques (RGPP) puis la modernisation de l'action publique (MAP) ont accentué ces contraintes.

Les exigences émotionnelles concernent principalement les agents en contact avec le public, exposés aux situations de détresse sociale, aux risques d'agression ou à la nécessité de maîtriser leurs émotions en toutes circonstances.

Le manque d'autonomie et de marges de manoeuvre renvoie aux procédures contraignantes, à l'absence de participation aux décisions et à la faible latitude décisionnelle dans l'organisation du travail.

La dégradation des rapports sociaux et le déficit de reconnaissance se manifestent par la perte de sens du travail, l'insuffisance du soutien hiérarchique et la faiblesse du dialogue social.

L'insécurité socio-économique résulte des réorganisations administratives, des transferts de compétences (notamment dans le cadre de la réforme territoriale issue de la loi NOTRe du 7 août 2015) et des contraintes budgétaires.

Enfin, les conflits de valeurs se produisent lorsque l'agent perçoit une contradiction entre les exigences de sa mission de service public et les moyens ou méthodes qui lui sont imposés.

À retenir

• L'employeur public est soumis à une obligation de protection de la santé physique et mentale des agents, fondée sur l'article L. 4121-1 du Code du travail, applicable à la fonction publique.
• Les RPS recouvrent le stress, le harcèlement moral et sexuel, le burn-out, les violences et la souffrance au travail, pouvant aller jusqu'au suicide.
• Le rapport Gollac (2011) identifie six familles de facteurs de risque : intensité du travail, exigences émotionnelles, manque d'autonomie, rapports sociaux dégradés, insécurité socio-économique et conflits de valeurs.
• Le statut de fonctionnaire et la garantie de l'emploi ne protègent pas contre les RPS.
• La responsabilité juridique de l'employeur public peut être engagée en cas de manquement à son obligation de prévention.