Les restrictions à la liberté d'aller et venir : régime juridique et contrôle juridictionnel

Le principe de conciliation avec l'ordre public

La liberté d'aller et venir, bien que fondamentale, n'est pas absolue. Comme toute liberté, elle doit se concilier avec les exigences de l'ordre public, notion qui englobe traditionnellement la sécurité, la tranquillité et la salubrité publiques, auxquelles le Conseil d'État a ajouté le respect de la dignité de la personne humaine (CE, Ass., 27 octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge). Le Conseil constitutionnel reconnaît lui aussi que la sauvegarde de l'ordre public constitue un objectif de valeur constitutionnelle qui peut justifier des limitations aux libertés (Cons. const., 18 janvier 1995, n° 94-352 DC).

Le principe de proportionnalité commande que toute restriction soit nécessaire, adaptée et proportionnée au but poursuivi. Le juge administratif exerce un contrôle approfondi sur les mesures de police, vérifiant qu'elles ne portent pas une atteinte excessive à la liberté de circulation au regard des circonstances de temps et de lieu.

Les restrictions de police administrative

L'autorité administrative dispose de prérogatives importantes pour restreindre la liberté d'aller et venir. Le maire, titulaire du pouvoir de police municipale en vertu de l'article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales, peut prendre des mesures limitant la circulation sur le territoire de sa commune : interdiction de circuler dans certaines rues, réglementation du stationnement, arrêtés de couvre-feu pour les mineurs.

Le Conseil d'État a admis la légalité d'arrêtés municipaux de couvre-feu interdisant la circulation nocturne des mineurs dans certains quartiers, dès lors que ces mesures sont justifiées par des circonstances locales précises et qu'elles sont proportionnées à l'objectif de protection de l'enfance (CE, ord., 27 juillet 2001). Le juge vérifie cependant que la mesure n'est pas générale et absolue.

Le préfet, quant à lui, exerce la police administrative sur le territoire du département. En période d'état d'urgence, les autorités administratives disposent de pouvoirs exceptionnels permettant notamment l'assignation à résidence, les perquisitions administratives et l'interdiction de séjour. La loi du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence, modifiée par la loi du 20 novembre 2015, encadre ces pouvoirs. Depuis la loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme (dite loi SILT), certaines de ces mesures ont été pérennisées dans le droit commun, sous le contrôle du juge administratif.

Les restrictions relevant de l'autorité judiciaire

En matière pénale, de nombreuses mesures portent atteinte à la liberté d'aller et venir sous le contrôle du juge judiciaire. La garde à vue, régie par les articles 62-2 et suivants du Code de procédure pénale, constitue sans doute la plus fréquente de ces restrictions. Elle est soumise au contrôle du ministère public et, en dernier ressort, du juge pénal. Le Conseil constitutionnel a censuré le régime antérieur de la garde à vue (Cons. const., 30 juillet 2010, n° 2010-14/22 QPC), imposant une réforme entrée en vigueur avec la loi du 14 avril 2011 qui a renforcé les droits de la personne gardée à vue, notamment l'assistance effective de l'avocat dès le début de la mesure.

Le contrôle judiciaire (art. 138 et s. du Code de procédure pénale) permet au juge d'instruction ou au juge des libertés et de la détention d'imposer à la personne mise en examen des obligations restrictives de sa liberté de circulation : interdiction de quitter le territoire, obligation de pointage, interdiction de paraître dans certains lieux. L'assignation à résidence sous surveillance électronique (art. 142-5 et s. CPP) constitue une alternative à la détention provisoire.

La détention provisoire (art. 143-1 et s. CPP) représente l'atteinte la plus grave à la liberté d'aller et venir avant toute condamnation. Elle ne peut être ordonnée qu'en dernier recours, lorsque les obligations du contrôle judiciaire sont insuffisantes. Les peines d'emprisonnement et de réclusion criminelle prononcées par les juridictions de jugement constituent quant à elles des restrictions décidées à l'issue d'un procès.

Parmi les peines complémentaires, l'interdiction de séjour dans une partie du territoire national et l'interdiction du territoire français (temporaire ou définitive, applicable aux ressortissants étrangers) restreignent directement la liberté de circulation.

En droit pénal, l'atteinte illicite à la liberté d'aller et venir est elle-même sanctionnée : les articles 224-1 et suivants du Code pénal répriment les crimes et délits d'enlèvement, de séquestration et d'arrestation arbitraire.

Les restrictions propres aux étrangers

Les étrangers ne bénéficient pas d'un droit absolu d'accès et de séjour sur le territoire français. L'État conserve, en vertu de sa souveraineté, le pouvoir de subordonner l'entrée et le séjour des étrangers à des conditions. Le Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) organise un ensemble de mesures restrictives.

L'obligation de quitter le territoire français (OQTF), régie par les articles L. 611-1 et suivants du CESEDA, est la mesure d'éloignement la plus courante. La reconduite à la frontière, l'expulsion (pour menace grave à l'ordre public) et l'extradition (dans le cadre de la coopération judiciaire internationale) constituent d'autres formes de restriction. L'attribution ou le refus de visa et le contrôle aux frontières sont des instruments classiques de régulation de l'entrée sur le territoire.

Le Conseil d'État veille cependant à ce que ces mesures respectent les droits fondamentaux des intéressés, notamment le droit au respect de la vie privée et familiale garanti par l'article 8 de la CEDH et le principe de non-refoulement issu de la Convention de Genève de 1951 relative au statut des réfugiés.

À retenir

• Toute restriction à la liberté d'aller et venir doit être nécessaire, adaptée et proportionnée à l'objectif d'ordre public poursuivi.
• Les mesures de police administrative (couvre-feu, assignation à résidence, état d'urgence) relèvent du contrôle du juge administratif.
• Les mesures pénales (garde à vue, contrôle judiciaire, détention provisoire, peines d'emprisonnement) sont placées sous le contrôle du juge judiciaire.
• Les étrangers sont soumis à un régime spécifique de restrictions (visa, OQTF, expulsion, extradition) encadré par le CESEDA et contrôlé au regard des droits fondamentaux.
• L'atteinte illicite à la liberté d'aller et venir est pénalement réprimée par les infractions d'enlèvement, de séquestration et d'arrestation arbitraire (art. 224-1 et s. du Code pénal).