Les relations entre le Parlement européen et les Parlements nationaux
La coopération entre le Parlement européen et les Parlements nationaux s'est progressivement structurée autour de la COSAC, institutionnalisée par le protocole d'Amsterdam, et renforcée par le mécanisme du "carton jaune" du traité de Lisbonne. Différents dispositifs nationaux, comme le Select Committee britannique ou l'article 88-4 de la Constitution française, organisent le contrôle parlementaire de la législation européenne.
La question de l'articulation entre le Parlement européen et les Parlements nationaux est au coeur du débat sur la légitimité démocratique de l'Union européenne. Les transferts de compétences vers la Communauté ont progressivement réduit les prérogatives des assemblées nationales, suscitant des réponses institutionnelles variées.
La genèse de la coopération interparlementaire
La préoccupation de mieux associer les Parlements nationaux à la construction européenne s'est manifestée dès le début des années 1990. Les assises de Rome de novembre 1990 ont constitué un moment fondateur en réunissant pour la première fois des représentants du Parlement européen et des Parlements nationaux dans un cadre commun de discussion.
Fort de cette expérience, la France a proposé d'institutionnaliser cette coopération sous la forme d'une conférence des Parlements, formation élargie du Parlement européen convoquée régulièrement et consultée sur les grandes orientations de l'Union. L'objectif était de répondre à l'inquiétude croissante des parlementaires nationaux face aux transferts de compétences qui affectaient leurs prérogatives législatives. Le Parlement européen s'est toutefois opposé à cette proposition, craignant des empiétements sur ses propres compétences. Aussi, les États membres n'ont retenu qu'une version atténuée, consignée dans une déclaration annexée au traité de Maastricht invitant les deux niveaux parlementaires à se réunir "en tant que de besoin". Cette déclaration est restée sans effet concret.
La COSAC : un cadre de coopération institutionnalisé
Créée à Paris en novembre 1989, la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC) rassemble des représentants des commissions des affaires européennes des Parlements nationaux (deux tiers des membres) et du Parlement européen (un tiers). Sa reconnaissance institutionnelle est intervenue avec le protocole annexé au traité d'Amsterdam, qui lui confère le droit de soumettre aux institutions de l'Union toute contribution relative aux activités législatives, en particulier dans les domaines de la subsidiarité, de la coopération policière et judiciaire (ancien troisième pilier) et des droits fondamentaux.
La COSAC se réunit chaque semestre, à l'invitation du Parlement du pays exerçant la présidence du Conseil de l'Union. Son efficacité dépend toutefois de la qualité des délégations désignées par les assemblées nationales et par le Parlement européen.
Le traité de Lisbonne a encore renforcé le rôle des Parlements nationaux en leur conférant un pouvoir de contrôle du principe de subsidiarité à travers le mécanisme dit du "carton jaune" (protocole n° 2 sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité). Si un tiers des Parlements nationaux estiment qu'un projet d'acte législatif ne respecte pas le principe de subsidiarité, l'institution auteure du projet doit réexaminer sa proposition.
L'association des Parlements nationaux à l'examen de la législation européenne
Parallèlement à l'approche française institutionnelle, le Royaume-Uni a promu une démarche plus pragmatique fondée sur l'expérience de ses propres dispositifs de contrôle parlementaire. Depuis 1974, le Select Committee de la Chambre des communes analyse les propositions de la Commission avant leur examen par le Conseil des ministres. Ce comité s'assure que la Chambre dispose de l'information suffisante pour formuler son avis au gouvernement. Dans certains cas, le gouvernement britannique est tenu de suspendre son accord à l'adoption d'un acte communautaire au Conseil jusqu'à l'obtention d'un avis parlementaire : c'est la pratique des réserves d'examen parlementaire.
Le Danemark a établi un dispositif encore plus contraignant au sein du Folketing (Parlement danois), dont la commission des affaires européennes exerce un véritable mandat impératif sur les ministres danois siégeant au Conseil.
Une déclaration annexée au traité de Maastricht a encouragé une plus grande participation des Parlements nationaux. Le protocole d'Amsterdam a formalisé ces dispositions en prévoyant un délai de six semaines entre la transmission d'une proposition législative de la Commission et son inscription à l'ordre du jour du Conseil, permettant ainsi aux États membres de consulter leurs assemblées.
En France, l'article 88-4 de la Constitution (issu de la révision constitutionnelle de 1992, modifié en 1999 puis en 2008) prévoit que le gouvernement soumet à l'Assemblée nationale et au Sénat les projets et propositions d'actes de l'Union européenne comportant des dispositions de nature législative. Chaque assemblée peut adopter des résolutions européennes sur ces textes.
À retenir
- La coopération interparlementaire s'est développée à partir des assises de Rome (1990), puis avec la création de la COSAC (1989) institutionnalisée par le protocole d'Amsterdam.
- La COSAC rassemble les commissions des affaires européennes des Parlements nationaux et du Parlement européen et peut soumettre des contributions aux institutions.
- Le traité de Lisbonne a instauré le mécanisme du "carton jaune" permettant aux Parlements nationaux de contrôler le respect du principe de subsidiarité.
- Le protocole d'Amsterdam prévoit un délai de six semaines entre la transmission d'une proposition et son inscription à l'ordre du jour du Conseil.
- En France, l'article 88-4 de la Constitution organise la transmission des projets européens au Parlement et la possibilité d'adopter des résolutions.
