Les pouvoirs législatifs du Parlement européen : de la consultation à la codécision

La revendication d'un statut de colégislateur

Depuis son projet d'Union européenne de février 1984, dit projet Spinelli du nom de l'eurodéputé italien Altiero Spinelli, le Parlement européen revendique un statut de législateur partagé avec le Conseil des ministres. Dans cette conception fédéraliste, le Parlement représenterait les peuples tandis que le Conseil, à l'instar du Sénat des États-Unis, représenterait les États. Cette vision, portée notamment par l'Allemagne, n'est pas partagée par tous les États membres, certains (dont la France et le Royaume-Uni) privilégiant une approche plus intergouvernementale de la construction européenne.

L'évolution des traités successifs a progressivement rapproché le Parlement de ce statut de colégislateur, sans jamais pleinement atteindre le modèle bicaméral classique. Le Parlement a renforcé ses prérogatives à chaque révision majeure : les traités budgétaires de 1970 et 1975, l'Acte unique (1986), les traités de Maastricht (1992), d'Amsterdam (1997) et de Nice (2001), puis le traité de Lisbonne (2007) qui a fait de la codécision la procédure législative ordinaire.

Les différentes procédures législatives

Le droit de l'Union européenne connaît plusieurs procédures d'association du Parlement au processus législatif, qui se distinguent par l'intensité du pouvoir reconnu à l'assemblée.

La consultation simple est la procédure la plus ancienne et la moins contraignante pour le Conseil. Le Parlement émet un avis que le Conseil n'est pas tenu de suivre. Toutefois, la Cour de justice a jugé que le Conseil ne pouvait pas adopter un acte sans avoir effectivement recueilli l'avis du Parlement lorsque le traité l'exige (CJCE, 29 octobre 1980, Roquette Frères c. Conseil, aff. 138/79, et Maïzena c. Conseil, aff. 139/79), consacrant ainsi la consultation comme une formalité substantielle.

La procédure de coopération, introduite par l'Acte unique (1986), permet au Parlement une seconde lecture et oblige le Conseil à statuer à l'unanimité pour s'écarter de la position du Parlement. Cette procédure, étape intermédiaire dans la montée en puissance du Parlement, a été progressivement remplacée par la codécision.

L'avis conforme (devenu approbation avec le traité de Lisbonne) confère au Parlement un droit de veto absolu. Le Conseil ne peut adopter l'acte qu'avec l'accord du Parlement. Cette procédure s'applique notamment à l'adhésion de nouveaux États membres et à certains accords internationaux.

Enfin, le traité de Maastricht a reconnu au Parlement la possibilité de recommander à la Commission de prendre une initiative législative, ce qui constitue un droit d'initiative indirect.

La procédure de codécision : le cœur du pouvoir législatif

La procédure de codécision, introduite par le traité de Maastricht (article 251 TCE, devenu article 294 TFUE), constitue l'innovation majeure dans l'affirmation du pouvoir législatif du Parlement. Ses deux principales caractéristiques sont l'établissement d'un comité de conciliation paritaire et la possibilité pour le Parlement d'empêcher l'adoption d'une législation.

La procédure se déroule en plusieurs phases. En première lecture, la Commission présente sa proposition au Parlement et au Conseil. Le Parlement adopte un premier avis. En cas de désaccord, le Conseil arrête une position commune transmise au Parlement. En deuxième lecture, le Parlement dispose de trois mois pour se prononcer. S'il approuve la position commune ou s'abstient, l'acte est réputé adopté (silence valant approbation tacite). S'il rejette la position commune à la majorité absolue de ses membres, la proposition est définitivement rejetée. S'il propose des amendements à la majorité absolue, le texte amendé est transmis au Conseil et à la Commission.

Si le Conseil n'approuve pas tous les amendements du Parlement, un comité de conciliation est convoqué. Ce comité paritaire, composé de membres du Conseil et de représentants du Parlement, tente de parvenir à un texte de compromis. En cas d'accord, le texte doit être approuvé par le Parlement (à la majorité simple) et par le Conseil. En cas d'échec de la conciliation, l'acte n'est pas adopté.

Les améliorations apportées par le traité d'Amsterdam

Le traité d'Amsterdam a sensiblement renforcé la position du Parlement dans la procédure de codécision en supprimant deux dispositions qui lui étaient défavorables. D'une part, il a supprimé la possibilité pour le Conseil de convoquer un comité de conciliation lorsque le Parlement avait manifesté son intention de rejeter purement et simplement la position commune (la « petite conciliation »). D'autre part, il a supprimé la possibilité qu'avait le Conseil de passer outre, par une troisième lecture, à l'absence d'accord du Parlement lorsque celui-ci ne parvenait pas à réunir la majorité absolue pour rejeter formellement la position du Conseil dans le délai de six semaines.

Le traité d'Amsterdam a également considérablement élargi le champ d'application de la codécision à de nouveaux domaines. Le traité de Nice a poursuivi cette extension. Le traité de Lisbonne a parachevé cette évolution en faisant de la codécision la procédure législative ordinaire, applicable à la grande majorité des domaines législatifs de l'Union.

À retenir

• Le projet Spinelli (1984) a posé la revendication du Parlement à un statut de colégislateur.
• Quatre procédures d'association du Parlement existent : consultation, coopération, avis conforme (approbation) et codécision.
• La codécision (traité de Maastricht) repose sur un comité de conciliation paritaire et un droit de veto du Parlement.
• Le traité d'Amsterdam a renforcé la codécision en supprimant la troisième lecture du Conseil et la petite conciliation.
• Le traité de Lisbonne a fait de la codécision la procédure législative ordinaire (article 294 TFUE).