Les politiques de l'emploi : acteurs, instruments et articulation des compétences

La distinction entre politiques actives et politiques passives de l'emploi

La politique de l'emploi repose sur une distinction fondamentale entre deux approches complémentaires. Les politiques actives visent à accroître le volume d'emploi dans l'économie par des mécanismes de soutien à la création d'activité, de formation professionnelle et d'accompagnement individualisé des demandeurs d'emploi. Les politiques passives, quant à elles, ont pour objet d'assurer un revenu de remplacement aux personnes privées d'emploi, principalement à travers l'assurance chômage.

Cette distinction, théorisée par les économistes du travail dès les années 1960, structure l'ensemble du droit de l'emploi en France. Le préambule de la Constitution de 1946, intégré au bloc de constitutionnalité, consacre en son alinéa 5 le droit d'obtenir un emploi et, en son alinéa 11, le droit à des moyens convenables d'existence pour toute personne qui se trouve dans l'incapacité de travailler. Le Conseil constitutionnel a précisé que ces dispositions imposent au législateur une obligation de moyens et non de résultat (CC, décision n° 83-156 DC du 28 mai 1983).

La tendance contemporaine, portée notamment par les recommandations de l'OCDE et de la Commission européenne dans le cadre de la Stratégie européenne pour l'emploi lancée lors du sommet de Luxembourg en 1997, privilégie l'activation des dépenses passives, c'est-à-dire le conditionnement des allocations chômage à des démarches actives de recherche d'emploi et de formation.

Les acteurs institutionnels de la politique de l'emploi

L'architecture institutionnelle de la politique de l'emploi en France repose sur une pluralité d'acteurs dont les compétences s'articulent selon un principe de complémentarité.

L'État conserve la compétence de principe en matière d'emploi. Il définit la politique nationale de l'emploi à travers le ministère du Travail et ses services déconcentrés, les directions régionales de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités (DREETS), créées par le décret du 1er janvier 2021 en remplacement des anciennes DIRECCTE. L'État fixe le cadre législatif et réglementaire, négocie avec les partenaires sociaux et pilote les dispositifs nationaux d'aide à l'emploi.

France Travail (anciennement Pôle emploi, renommé par la loi n° 2023-1196 du 18 décembre 2023 pour le plein emploi) constitue l'opérateur central du service public de l'emploi. Cet établissement public administratif, issu de la fusion de l'ANPE et du réseau des Assédic opérée par la loi du 13 février 2008, assure l'inscription, l'indemnisation et l'accompagnement des demandeurs d'emploi. La loi de 2023 a instauré un réseau France Travail associant l'ensemble des acteurs de l'emploi, de l'insertion et de la formation dans une logique de coordination renforcée.

Les partenaires sociaux jouent un rôle déterminant dans la gouvernance de l'assurance chômage. Le régime d'assurance chômage repose depuis 1958 sur des conventions négociées entre les organisations syndicales et patronales représentatives, agréées par l'État. L'Unédic, association paritaire créée en 1958, gère le régime d'assurance chômage. Toutefois, depuis 2019, l'État a pris une place croissante dans la détermination des règles d'indemnisation, adoptant par décret les règles de l'assurance chômage en l'absence d'accord entre les partenaires sociaux, ce qui a suscité d'importants contentieux devant le Conseil d'État (CE, 25 novembre 2020, n° 434920 et suivants).

Les chambres consulaires (chambres de commerce et d'industrie, chambres de métiers et de l'artisanat, chambres d'agriculture) contribuent à la politique de l'emploi en accompagnant les entreprises dans leurs projets de recrutement et de développement, et en participant à la formation professionnelle par l'apprentissage.

Le rôle des collectivités territoriales dans la politique de l'emploi

Bien que l'emploi demeure une compétence étatique, les collectivités territoriales exercent des attributions qui concourent directement ou indirectement à la politique de l'emploi, conformément au principe de libre administration garanti par l'article 72 de la Constitution.

La région occupe une place centrale depuis les lois de décentralisation. La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe) a confirmé son rôle de chef de file en matière de développement économique. La région élabore le schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII), document prescriptif qui définit les orientations en matière d'aides aux entreprises, de soutien à l'internationalisation et d'aides à l'investissement immobilier et à l'innovation. Elle est également compétente en matière de formation professionnelle des demandeurs d'emploi et des jeunes, compétence transférée par les lois de décentralisation de 1983 et renforcée par la loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle.

Le département exerce une compétence essentielle en matière d'insertion professionnelle à travers le pilotage du revenu de solidarité active (RSA), créé par la loi du 1er décembre 2008. Il élabore un programme départemental d'insertion (PDI) et conclut des contrats d'insertion avec les bénéficiaires du RSA. Le département finance également les structures d'insertion par l'activité économique et cofinance les missions locales pour l'insertion des jeunes.

La commune et l'EPCI interviennent en matière d'emploi principalement à travers les maisons de l'emploi, créées par la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 (loi Borloo), les plans locaux pour l'insertion et l'emploi (PLIE) et les missions locales pour les jeunes de 16 à 25 ans. Les communes peuvent également accorder des aides indirectes aux entreprises (garanties d'emprunt, rabais sur le prix de vente ou de location de terrains ou d'immeubles) dans les conditions prévues par les articles L. 1511-1 et suivants du code général des collectivités territoriales.

Les EPCI à fiscalité propre, et en particulier les métropoles, disposent de compétences de plein droit en matière de développement économique et peuvent mettre en place des dispositifs d'aide à l'emploi sur leur territoire, contribuant ainsi à la territorialisation des politiques de l'emploi.

Les principaux dispositifs d'aide à l'emploi

Les instruments de la politique de l'emploi sont multiples et ont connu de nombreuses évolutions.

Les contrats aidés constituent un outil historique de la politique active de l'emploi. Après une prolifération de dispositifs (CES, CEC, emplois-jeunes, CAE, CUI), la loi du 29 décembre 2016 a créé le parcours emploi compétences (PEC), qui a remplacé les anciens contrats aidés dans le secteur non marchand. Dans le secteur marchand, le contrat initiative emploi (CIE) subsiste mais son usage est devenu résiduel.

Les exonérations de charges sociales représentent le principal instrument de soutien à l'emploi en volume budgétaire. L'allègement général de cotisations patronales sur les bas salaires, initié par les lois Fillon de 2003 et progressivement étendu, constitue le dispositif le plus important. Les zones franches urbaines (ZFU), les zones de revitalisation rurale (ZRR) et les bassins d'emploi à redynamiser (BER) offrent des régimes d'exonération ciblés géographiquement.

L'apprentissage a fait l'objet d'une réforme majeure par la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, qui a libéralisé l'ouverture des centres de formation d'apprentis (CFA) et transféré le financement de l'apprentissage des régions vers les opérateurs de compétences (OPCO) via France compétences.

L'insertion par l'activité économique (IAE) regroupe les entreprises d'insertion, les associations intermédiaires, les ateliers et chantiers d'insertion et les entreprises de travail temporaire d'insertion. Ce secteur, encadré par les articles L. 5132-1 et suivants du code du travail, permet l'emploi de personnes éloignées du marché du travail dans un cadre adapté.

L'indemnisation du chômage : un régime en mutation

Le régime d'assurance chômage français, fondé sur le principe assurantiel contributif, a connu de profondes transformations ces dernières années.

Les conditions d'éligibilité à l'allocation d'aide au retour à l'emploi (ARE) ont été successivement resserrées : la durée minimale d'affiliation requise a été portée de 4 mois sur 28 à 6 mois sur 24, et la durée maximale d'indemnisation a été réduite. Le principe de contracyclicité des règles d'indemnisation, introduit par la réforme de 2023, module la durée d'indemnisation en fonction de la conjoncture du marché du travail.

Parallèlement, le régime de solidarité, financé par l'État, assure un filet de sécurité pour les demandeurs d'emploi ayant épuisé leurs droits à l'assurance chômage, à travers l'allocation de solidarité spécifique (ASS). Le RSA, qui relève de la compétence départementale, constitue le dernier recours pour les personnes sans emploi ne bénéficiant d'aucune autre allocation.

Le Conseil d'État a joué un rôle de régulateur important dans les réformes successives de l'assurance chômage, censurant certaines dispositions jugées contraires au principe d'égalité ou insuffisamment justifiées (CE, Assemblée, 15 décembre 2023, n° 474836, relatif à la modulation de la durée d'indemnisation).

À retenir

• La politique de l'emploi se structure autour de la distinction entre politiques actives (création d'emploi, formation, accompagnement) et politiques passives (indemnisation du chômage), avec une tendance à l'activation des dépenses passives.
• France Travail (ex-Pôle emploi) est l'opérateur central du service public de l'emploi depuis la loi du 18 décembre 2023, qui a institué un réseau associant l'ensemble des acteurs.
• Les collectivités territoriales exercent des compétences complémentaires : la région en matière de développement économique et de formation professionnelle, le département en matière d'insertion (RSA, PDI), la commune et l'EPCI en matière d'accompagnement de proximité (missions locales, PLIE, maisons de l'emploi).
• Les contrats aidés, les exonérations de charges et l'apprentissage constituent les principaux instruments des politiques actives de l'emploi.
• Le régime d'assurance chômage, historiquement paritaire, connaît une étatisation croissante de sa gouvernance, source de tensions avec les partenaires sociaux.