Les outils d'aide à la décision en matière de mobilité urbaine

Le cadre juridique des outils d'aide à la décision

La loi d'orientation des mobilités (LOM) du 24 décembre 2019 a profondément restructuré le droit des transports en France, en substituant la notion de mobilité à celle de transport. Dans ce contexte, les autorités organisatrices de la mobilité (AOM) se sont vu confier des missions élargies, parmi lesquelles figure l'obligation d'élaborer des outils d'aide aux décisions publiques et privées ayant un impact sur les pratiques de mobilité. Cette obligation, codifiée à l'article L. 1231-8 du Code des transports, ne concerne que les AOM dont le ressort territorial est inclus dans une agglomération de plus de 100 000 habitants.

Ce seuil de 100 000 habitants traduit la volonté du législateur de concentrer les exigences de planification et d'information sur les territoires où la densité de déplacements justifie un effort particulier de rationalisation. Il convient de noter que ce seuil s'apprécie au niveau de l'agglomération et non de la seule commune centre, ce qui inclut les intercommunalités et métropoles concernées.

Le compte déplacements : un outil de transparence financière

L'un des instruments centraux prévus par l'article L. 1231-8 est le compte relatif aux déplacements. Cet outil vise à rendre lisibles, pour chaque mode de transport (voiture individuelle, transports en commun, vélo, marche, covoiturage), les coûts supportés par l'usager et les coûts assumés par la collectivité.

Le compte déplacements s'inscrit dans une logique de vérité des coûts qui irrigue l'ensemble du droit des transports depuis la loi d'orientation des transports intérieurs (LOTI) du 30 décembre 1982. Il permet d'objectiver les choix d'investissement en matière d'infrastructures et de services de transport. En rendant visibles les externalités négatives (pollution, congestion, accidentalité) et les subventions publiques associées à chaque mode, il constitue un levier essentiel pour orienter les politiques de mobilité durable.

Le périmètre géographique du compte déplacements couvre non seulement l'agglomération elle-même, mais aussi son aire urbaine, ce qui permet d'appréhender les flux pendulaires entre le centre et la périphérie. Cette approche par bassin de mobilité est cohérente avec la logique des bassins de mobilité que la LOM a introduite à l'article L. 1215-1 du Code des transports.

Le service d'information multimodale

Le second outil imposé par le texte est un service d'information multimodale destiné aux usagers. Ce service doit couvrir l'ensemble des modes de transport et leurs combinaisons possibles (intermodalité). Il est élaboré en concertation avec l'État, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les entreprises de transport, qu'elles soient publiques ou privées.

Cette obligation d'information s'inscrit dans le mouvement plus large d'ouverture des données de transport (open data). Le règlement européen 2017/1926 relatif aux services d'information sur les déplacements multimodaux et la transposition nationale par la LOM ont imposé aux opérateurs de transport de rendre accessibles leurs données statiques et dynamiques via le Point d'accès national (transport.data.gouv.fr). L'article L. 1115-1 du Code des transports organise cette obligation d'ouverture.

Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser les contours du droit à l'information des usagers du service public des transports, en lien avec le principe de mutabilité du service public qui impose une adaptation constante aux besoins des usagers (CE, 10 janvier 1902, Compagnie nouvelle du gaz de Déville-lès-Rouen, sur le principe de mutabilité).

L'articulation avec les autres documents de planification

Les outils d'aide à la décision prévus à l'article L. 1231-8 ne fonctionnent pas de manière isolée. Ils s'articulent avec plusieurs documents de planification de la mobilité urbaine.

Le plan de mobilité (anciennement plan de déplacements urbains, PDU), prévu aux articles L. 1214-1 et suivants du Code des transports, est obligatoire dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants. Il définit les principes d'organisation du transport de personnes et de marchandises, de la circulation et du stationnement. Le compte déplacements alimente directement l'élaboration et l'évaluation de ce plan.

Le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), créé par la loi NOTRe du 7 août 2015, fixe les objectifs en matière d'intermodalité et de développement des transports à l'échelle régionale. Les outils d'aide à la décision des AOM doivent être compatibles avec les orientations de ce schéma.

Enfin, les contrats opérationnels de mobilité, prévus par la LOM, permettent de coordonner l'action des différentes AOM au sein d'un même bassin de mobilité, en s'appuyant notamment sur les données issues des comptes déplacements.

Les autorités organisatrices de la mobilité : compétences et gouvernance

Depuis la LOM de 2019, la compétence d'organisation de la mobilité locale est exercée par les communautés d'agglomération, les communautés urbaines et les métropoles de droit commun. Les communautés de communes ont eu jusqu'au 1er juillet 2021 pour décider de se saisir de cette compétence, à défaut de quoi elle a été transférée à la région en tant qu'AOM locale par substitution (article L. 1231-1-1 du Code des transports).

Cette architecture institutionnelle reflète le choix du législateur de confier la mobilité au niveau intercommunal, considéré comme l'échelon pertinent pour organiser les déplacements quotidiens. Le Conseil constitutionnel a validé la constitutionnalité du transfert obligatoire de compétences aux EPCI dans sa décision du 26 janvier 1995 (CC, n° 94-358 DC, Loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire), en considérant qu'il ne portait pas atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales dès lors qu'il répondait à un objectif d'intérêt général.

Le financement : le versement mobilité

L'élaboration des outils d'aide à la décision et, plus largement, l'organisation des services de mobilité sont financées en partie par le versement mobilité (anciennement versement transport), prévu aux articles L. 2333-64 et suivants du code général des collectivités territoriales. Cette contribution, assise sur la masse salariale des employeurs de plus de 11 salariés dans le ressort de l'AOM, constitue la principale ressource affectée au financement des transports urbains. Son taux plafond varie selon la taille de l'agglomération et la nature de l'AOM.

Le Conseil d'État a précisé à plusieurs reprises le régime juridique de cette contribution, en confirmant notamment qu'elle constitue une imposition de toute nature au sens de l'article 34 de la Constitution (CE, 16 décembre 2016, n° 391490).

À retenir

• Les AOM des agglomérations de plus de 100 000 habitants doivent élaborer un compte déplacements et un service d'information multimodale (article L. 1231-8 du Code des transports).
• Le compte déplacements fait apparaître les coûts pour l'usager et pour la collectivité, à l'échelle de l'agglomération et de son aire urbaine.
• Le service d'information couvre tous les modes de transport et leur combinaison, en concertation avec l'État, les collectivités et les entreprises de transport.
• Ces outils s'articulent avec le plan de mobilité (obligatoire au même seuil de 100 000 habitants) et le SRADDET régional.
• La LOM du 24 décembre 2019 a renforcé ces obligations dans le cadre d'une refonte globale de la gouvernance des mobilités locales.