Les instruments de la PESC et l'élargissement de l'Union européenne
La politique étrangère et de sécurité commune repose sur des instruments intergouvernementaux spécifiques (stratégie commune, position commune) adoptés à l'unanimité. L'élargissement progressif de l'Union, de six à vingt-huit membres, a constitué une dynamique fondamentale de la construction européenne, nécessitant des adaptations institutionnelles constantes. Le traité de Lisbonne a modernisé la PESC avec la création du Haut représentant et du Service européen pour l'action extérieure.
Les instruments juridiques du deuxième pilier
La politique étrangère et de sécurité commune (PESC), instituée par le traité de Maastricht comme deuxième pilier de l'Union, fonctionne selon la méthode intergouvernementale. Les décisions y sont prises à l'unanimité par le Conseil, le Parlement européen n'étant que simplement informé. La Commission, quant à elle, considère que les instruments de la PESC ne s'imposent pas à elle, revendiquant une autonomie institutionnelle dans ce domaine.
Le traité d'Amsterdam a enrichi la panoplie des instruments de la PESC en introduisant la stratégie commune. Adoptée par le Conseil européen (et non par le simple Conseil des ministres), la stratégie commune constitue un instrument de portée générale visant à mieux engager l'Union dans ses relations avec un pays tiers ou une région. La première stratégie commune adoptée a concerné la Russie, le 4 juin 1999, suivie de stratégies relatives à l'Ukraine et à la Méditerranée.
La position commune du deuxième pilier constitue une décision juridique du Conseil, adoptée à l'unanimité, qui s'impose aux États membres en matière de politique étrangère. Elle définit l'approche de l'Union sur une question déterminée et oblige les États à conformer leur politique nationale et leur action extérieure à la position arrêtée collectivement. Les positions communes sont mises en oeuvre par des mesures nationales qui ne sont pas gérées en commun. Parmi les exemples significatifs figurent l'imposition d'un embargo sur les armes à destination de l'Afghanistan (17 décembre 1996) et le gel des avoirs détenus à l'étranger par les gouvernements de la République fédérale de Yougoslavie et de la Serbie (7 mai 1998).
Il convient de distinguer cette position commune de celle du premier pilier, qui désigne l'étape procédurale dans l'adoption d'un acte communautaire lorsque le Conseil, dans le cadre de la procédure de codécision, n'approuve pas la totalité des amendements du Parlement européen.
Le traité de Lisbonne a profondément remanié le cadre institutionnel de la PESC en créant le poste de Haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, qui préside le Conseil des affaires étrangères et est également vice-président de la Commission. Il a également institué le Service européen pour l'action extérieure (SEAE), service diplomatique de l'Union.
L'élargissement : dynamique fondamentale de la construction européenne
L'élargissement de l'Union européenne constitue l'un des processus les plus transformateurs de la construction européenne. De six membres fondateurs en 1957, l'Union s'est progressivement étendue par vagues successives.
Le premier élargissement (1973) a intégré le Royaume-Uni, l'Irlande et le Danemark, marquant l'ouverture de la Communauté au-delà de ses fondateurs continentaux. L'adhésion du Royaume-Uni, longtemps bloquée par les vetos du général de Gaulle (1963 et 1967), n'a été possible qu'après le départ de celui-ci.
L'élargissement méditerranéen a accueilli la Grèce en 1981, puis l'Espagne et le Portugal en 1986. Ces trois pays sortaient de régimes autoritaires et leur intégration revêtait une dimension politique forte de consolidation démocratique.
L'élargissement nordique de 1995 a intégré la Suède, la Finlande et l'Autriche, trois pays à niveau de vie élevé et tradition de neutralité. La Norvège, qui avait négocié son adhésion, l'a rejetée par référendum.
Au début des années 2000, des négociations d'adhésion étaient en cours avec douze pays candidats : Chypre, Malte, Estonie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Hongrie, République tchèque, Slovaquie, Slovénie, Bulgarie et Roumanie. Dix d'entre eux ont adhéré le 1er mai 2004, la Bulgarie et la Roumanie les rejoignant le 1er janvier 2007. La Croatie a adhéré le 1er juillet 2013.
La Turquie s'est vu reconnaître au Conseil européen d'Helsinki (décembre 1999) sa vocation à adhérer à l'Union, sans toutefois qu'il y ait eu ouverture formelle de négociations d'adhésion à cette date. Les négociations ont été ouvertes en octobre 2005 mais sont depuis effectivement gelées.
Chaque élargissement a nécessité des adaptations institutionnelles (repondération des voix, composition de la Commission, nombre de sièges au Parlement européen), ce qui explique le lien étroit entre élargissement et réforme des traités.
À retenir
- La PESC fonctionne selon la méthode intergouvernementale avec des instruments spécifiques : stratégie commune (Conseil européen), position commune et action commune (Conseil).
- La stratégie commune, introduite par Amsterdam, est adoptée par le Conseil européen et a été utilisée pour la Russie, l'Ukraine et la Méditerranée.
- La position commune du deuxième pilier s'impose aux États membres et se distingue de la position commune procédurale du premier pilier.
- L'Union a connu des élargissements successifs : 1973 (Royaume-Uni, Irlande, Danemark), 1981 (Grèce), 1986 (Espagne, Portugal), 1995 (Suède, Finlande, Autriche), 2004 (dix nouveaux membres), 2007 (Bulgarie, Roumanie), 2013 (Croatie).
- Chaque élargissement a nécessité des réformes institutionnelles pour adapter le fonctionnement de l'Union à un nombre croissant de membres.
