Les espaces naturels sensibles : compétence départementale et régime juridique

Origine et fondement de la politique des espaces naturels sensibles

La politique des espaces naturels sensibles (ENS) trouve son origine dans la loi du 18 juillet 1985 relative à la définition et à la mise en œuvre de principes d'aménagement, qui a confié aux départements une compétence spécifique en matière de protection des milieux naturels. Ce dispositif a ensuite été consolidé par la loi du 18 juillet 1985 puis recodifié dans le Code de l'urbanisme aux articles L. 113-8 à L. 113-11 (anciennement L. 142-1 et suivants, avant la recodification opérée par l'ordonnance du 23 septembre 2015).

L'objectif du législateur était de doter les départements d'un outil juridique leur permettant de concilier protection de la biodiversité, préservation des paysages et ouverture au public des espaces remarquables. Cette compétence s'inscrit dans le cadre plus large des obligations constitutionnelles découlant de la Charte de l'environnement de 2004, intégrée au bloc de constitutionnalité, qui consacre le droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé (article 1er).

Contenu et périmètre de la compétence départementale

L'article L. 113-8 du Code de l'urbanisme dispose que le département est compétent pour élaborer et mettre en œuvre une politique de protection, de gestion et d'ouverture au public des espaces naturels sensibles, qu'ils soient boisés ou non. Cette politique vise à préserver la qualité des sites, des paysages, des milieux naturels et des champs naturels d'expansion des crues, ainsi qu'à assurer la sauvegarde des habitats naturels.

La notion d'espace naturel sensible n'est pas définie de manière rigide par le législateur : il revient à chaque département de délimiter les zones qu'il souhaite classer comme ENS, en fonction de leurs caractéristiques écologiques, paysagères et de leur vulnérabilité. Cette souplesse permet une adaptation aux réalités territoriales très diverses.

Le périmètre de cette compétence comprend trois dimensions complémentaires. La protection implique la préservation des milieux contre les atteintes liées à l'urbanisation, à l'exploitation agricole intensive ou aux activités de loisir non encadrées. La gestion suppose la mise en place de plans de gestion écologique visant à maintenir ou restaurer la biodiversité. L'ouverture au public constitue la contrepartie de l'effort de protection : les ENS doivent être accessibles aux habitants, dans des conditions compatibles avec la préservation des milieux.

Le droit de préemption au titre des ENS

Pour mettre en œuvre cette politique, le département dispose d'un outil juridique puissant : le droit de préemption prévu à l'article L. 113-9 du Code de l'urbanisme. Ce droit peut être institué sur les zones de préemption délimitées par le conseil départemental, avec l'accord du ou des communes concernées ou, le cas échéant, des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de plan local d'urbanisme.

Ce droit de préemption s'exerce dans les zones de préemption créées par délibération du conseil départemental. Il permet au département d'acquérir en priorité des terrains mis en vente par leurs propriétaires, afin de les soustraire à la pression foncière et de les intégrer dans le réseau des ENS. Le Conseil d'État a précisé les conditions d'exercice de ce droit, en exigeant que la décision de préemption soit suffisamment motivée et réponde à un projet réel de protection (CE, 7 mars 2008, Commune de Meung-sur-Loire, n° 288371).

Le département peut également déléguer ce droit de préemption au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, à un établissement public foncier, à l'État ou à une commune (article L. 113-9 du Code de l'urbanisme).

Le financement : la taxe d'aménagement (part départementale ENS)

Le financement de la politique des ENS repose principalement sur la part départementale de la taxe d'aménagement, prévue aux articles L. 331-1 et suivants du Code de l'urbanisme. Le conseil départemental peut instituer cette part, dont le taux ne peut excéder 2,5 %, afin de financer l'acquisition, l'aménagement et la gestion des ENS, ainsi que les dépenses liées aux sentiers inscrits au Plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée (PDIPR).

Ce mécanisme fiscal constitue une ressource dédiée qui permet aux départements de mener une politique foncière active. La loi de finances pour 2011 a substitué cette taxe d'aménagement à l'ancienne taxe départementale des espaces naturels sensibles (TDENS), en simplifiant le régime fiscal applicable.

Articulation avec les autres dispositifs de protection

La politique des ENS s'articule avec d'autres instruments juridiques de protection de l'environnement. Les sites classés et inscrits relèvent de la compétence de l'État en application des articles L. 341-1 et suivants du Code de l'environnement. Les réserves naturelles, qu'elles soient nationales ou régionales, obéissent à un régime de protection plus strict défini aux articles L. 332-1 et suivants du Code de l'environnement. Les zones Natura 2000, issues des directives européennes Habitats (92/43/CEE) et Oiseaux (2009/147/CE), imposent des obligations d'évaluation des incidences sur les sites désignés.

La complémentarité entre ces différents régimes a été soulignée par le Conseil d'État, qui a jugé que la création d'une zone de préemption au titre des ENS pouvait être justifiée même dans un secteur déjà couvert par d'autres protections, dès lors que le département poursuit un objectif spécifique d'ouverture au public et de gestion écologique (CE, 22 novembre 2002, n° 237875).

Le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, créé par la loi du 10 juillet 1975, constitue un partenaire privilégié des départements dans la mise en œuvre de cette politique, en particulier sur le littoral et les rives des grands lacs.

Les sentiers et l'ouverture au public

L'ouverture au public des ENS est une obligation légale qui distingue ce dispositif des simples mesures de protection. L'article L. 113-10 du Code de l'urbanisme prévoit que les terrains acquis au titre des ENS doivent être aménagés pour être ouverts au public, sauf exception motivée par la fragilité du milieu naturel.

Le département est tenu d'élaborer un Plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée (PDIPR), prévu à l'article L. 361-1 du Code de l'environnement. Ce plan recense les chemins ruraux et les sentiers accessibles aux promeneurs et peut intégrer des itinéraires traversant des ENS. La jurisprudence a confirmé que le département ne peut refuser indéfiniment l'ouverture au public d'un ENS acquis par préemption sans méconnaître la finalité légale du dispositif.

Les conditions d'accès peuvent être réglementées pour assurer la protection des milieux : interdiction de certaines activités, limitation du nombre de visiteurs, fermeture saisonnière pendant les périodes de nidification. Le non-respect de ces prescriptions peut donner lieu à des contraventions de grande voirie si l'ENS relève du domaine public.

Évolutions récentes et enjeux contemporains

La loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages (loi n° 2016-1087) a renforcé les obligations de protection de la biodiversité pesant sur l'ensemble des collectivités territoriales, en consacrant notamment le principe de solidarité écologique entre les territoires. Cette loi a également créé l'Agence française pour la biodiversité (devenue en 2020 l'Office français de la biodiversité, OFB), qui peut accompagner les départements dans la gestion scientifique de leurs ENS.

La montée en puissance des enjeux liés au changement climatique confère une importance nouvelle aux ENS, en particulier ceux qui jouent un rôle de champs d'expansion des crues. L'article L. 113-8 du Code de l'urbanisme mentionne explicitement cette fonction, reconnaissant ainsi le rôle des espaces naturels dans la prévention des inondations, conformément à la directive européenne 2007/60/CE relative à l'évaluation et à la gestion des risques d'inondation.

Enfin, la loi Climat et Résilience du 22 août 2021 (loi n° 2021-1104) a introduit l'objectif de zéro artificialisation nette (ZAN) des sols à l'horizon 2050, ce qui renforce l'intérêt de la politique des ENS comme instrument de préservation des espaces naturels face à l'étalement urbain.

À retenir

• Le département est la collectivité compétente en matière d'espaces naturels sensibles, avec une triple mission de protection, de gestion et d'ouverture au public (article L. 113-8 du Code de l'urbanisme).
• Le droit de préemption départemental (article L. 113-9) est l'instrument juridique central permettant l'acquisition foncière au service de cette politique.
• Le financement repose sur la part départementale de la taxe d'aménagement, dont le taux maximal est de 2,5 %.
• La politique des ENS se combine avec d'autres régimes de protection (sites classés, réserves naturelles, Natura 2000) et s'articule avec le Plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée.
• Les enjeux contemporains (changement climatique, zéro artificialisation nette) renforcent la pertinence de cet outil de préservation des milieux naturels.