Les conventions de mutualisation entre régions et départements en matière scolaire

Fondement juridique et contexte de la coopération région-département

L'article L. 216-12 du Code de l'éducation autorise les régions et les départements à conclure des conventions fixant les modalités d'actions communes et de mutualisation de leurs services pour l'exercice de leurs compétences respectives en matière de collèges et de lycées. Cette disposition s'inscrit dans le mouvement général de rationalisation de l'action publique locale engagé par les lois de décentralisation successives.

La répartition des compétences en matière d'établissements scolaires du second degré repose sur un partage clair opéré par les lois de décentralisation de 1983 et 1985, confirmé et approfondi par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, puis par la loi NOTRe du 7 août 2015. Le département est compétent pour la construction, la reconstruction, l'aménagement, l'entretien et le fonctionnement des collèges (article L. 213-2 du Code de l'éducation), tandis que la région exerce les mêmes attributions à l'égard des lycées (article L. 214-6 du Code de l'éducation).

Ce partage, s'il garantit une identification claire des responsabilités, peut engendrer des difficultés pratiques sur le terrain, notamment lorsque des cités scolaires regroupent collège et lycée sur un même site, ou lorsque les deux niveaux de collectivités interviennent dans des zones géographiques proches avec des problématiques similaires (restauration scolaire, maintenance des bâtiments, transports).

Nature juridique et régime des conventions de mutualisation

Les conventions prévues à l'article L. 216-12 du Code de l'éducation relèvent de la catégorie des contrats entre personnes publiques. Elles constituent des conventions de coopération au sens du droit administratif, distinctes des marchés publics dès lors qu'elles organisent une coopération entre collectivités pour la réalisation de missions de service public sans mise en concurrence (CJUE, 9 juin 2009, Commission c/ République fédérale d'Allemagne, aff. C-480/06).

Ces conventions doivent respecter le principe de libre administration des collectivités territoriales consacré à l'article 72 de la Constitution. Aucune collectivité ne peut exercer de tutelle sur une autre (article L. 1111-3 du CGCT). La convention doit donc reposer sur un accord librement consenti et ne peut aboutir à ce qu'une collectivité impose ses choix à l'autre.

Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser le cadre général des conventions entre collectivités territoriales, en soulignant que ces accords doivent respecter la répartition légale des compétences et ne peuvent aboutir à un transfert déguisé de compétences en dehors des mécanismes prévus par la loi (CE, 20 janvier 1988, Syndicat départemental intercommunal à vocation multiple de l'arrondissement de Bellac).

Objet et contenu des conventions

Les conventions de mutualisation entre régions et départements en matière scolaire peuvent porter sur plusieurs domaines concrets. La mutualisation des services techniques constitue l'objet le plus fréquent : équipes de maintenance, services informatiques, gestionnaires de restauration collective peuvent être partagés, notamment dans les cités scolaires où collège et lycée coexistent.

La gestion des cités scolaires représente un cas particulier important. Lorsqu'un collège et un lycée partagent les mêmes locaux, la question de la répartition des charges entre département et région est récurrente. L'article L. 216-4 du Code de l'éducation prévoit que, pour les cités scolaires, une convention détermine la collectivité propriétaire ou, à défaut, la collectivité assumant la charge de la construction et de l'entretien. La convention prévue à l'article L. 216-12 peut compléter ce dispositif en organisant la mutualisation opérationnelle des moyens.

Les conventions peuvent également porter sur la commande publique groupée (groupements de commandes pour l'achat de fournitures, d'équipements numériques ou de denrées alimentaires), sur la formation des personnels techniques (agents techniques territoriaux des établissements d'enseignement, ATTEE) ou encore sur la programmation coordonnée des investissements dans les établissements scolaires d'un même bassin de formation.

Articulation avec les autres formes de coopération

L'article L. 216-12 du Code de l'éducation n'est pas le seul fondement juridique permettant la coopération entre collectivités en matière scolaire. Le CGCT offre d'autres instruments, notamment la création de services communs (article L. 5111-1-1 du CGCT), les ententes interrégionales ou les conventions de mise à disposition de services entre collectivités.

La loi NOTRe du 7 août 2015 a renforcé le rôle de la région en matière de coordination, en lui confiant l'élaboration du schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII) et du schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET). Si ces schémas ne portent pas directement sur les compétences scolaires, ils contribuent à structurer le dialogue entre région et départements, facilitant ainsi la conclusion de conventions de mutualisation.

Par ailleurs, les conférences territoriales de l'action publique (CTAP), créées par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 (article L. 1111-9-1 du CGCT), constituent l'instance privilégiée de discussion entre les différents niveaux de collectivités. Les conventions de mutualisation en matière scolaire peuvent y être débattues et préparées.

Enjeux pratiques et limites

La mutualisation entre régions et départements en matière scolaire se heurte à plusieurs difficultés. La différence d'échelle entre les deux niveaux de collectivités (13 régions métropolitaines contre 96 départements) rend parfois complexe l'harmonisation des pratiques. Les statuts des personnels (ATTEE transférés aux collectivités par la loi du 13 août 2004) peuvent aussi constituer un obstacle lorsque les régimes indemnitaires ou les conditions de travail diffèrent entre les deux collectivités.

La question du financement partagé est centrale. La convention doit prévoir des modalités de répartition des charges claires et équitables, sous peine de contentieux. Le juge administratif veille au respect du principe d'équilibre financier des conventions entre personnes publiques.

Enfin, la responsabilité en cas de dommage survenu dans le cadre d'activités mutualisées doit être précisément définie par la convention, afin d'éviter les difficultés d'imputation en cas de contentieux indemnitaire.

À retenir

• L'article L. 216-12 du Code de l'éducation permet aux régions et départements de conclure des conventions de mutualisation pour la gestion des collèges et lycées.
• Ces conventions reposent sur le libre consentement des collectivités et ne peuvent instaurer aucune tutelle de l'une sur l'autre.
• La mutualisation est particulièrement pertinente pour les cités scolaires, la commande publique groupée et la gestion partagée des personnels techniques.
• Ces conventions s'articulent avec d'autres dispositifs de coopération (CTAP, services communs, ententes) prévus par le CGCT.
• La répartition des charges financières et la question de la responsabilité constituent les principaux points de vigilance dans la rédaction de ces conventions.