Les compétences du Conseil constitutionnel : du contrôle électoral au contrôle de constitutionnalité

Le contrôle du contentieux électoral et référendaire

Le Conseil constitutionnel exerce un rôle de juge électoral pour les scrutins nationaux. L'article 58 de la Constitution lui confie la régularité de l'élection du Président de la République. L'article 59 le constitue juge de l'élection des députés et sénateurs, en cas de contestation. L'article 60 lui attribue la surveillance de la régularité des opérations de référendum et la proclamation des résultats.

Ce contentieux électoral distingue fondamentalement le Conseil constitutionnel des tribunaux administratifs, compétents pour les élections locales. Le Conseil peut annuler des résultats, rectifier le décompte des voix ou confirmer l'élection contestée. Il s'est forgé une jurisprudence électorale abondante, appréciant notamment l'influence des irrégularités sur la sincérité du scrutin au regard de l'écart de voix entre les candidats.

En matière référendaire, la pratique a révélé une certaine retenue du Conseil. Dans sa décision du 6 novembre 1962, il s'est déclaré incompétent pour contrôler la constitutionnalité d'une loi adoptée par référendum, considérant qu'elle constitue l'expression directe de la souveraineté nationale.

La régulation du fonctionnement des pouvoirs publics

Le Conseil constitutionnel assure la régulation du fonctionnement des pouvoirs publics, sa mission originelle en 1958. Il intervient dans plusieurs domaines : la répartition des compétences entre la loi (article 34) et le règlement (article 37), le contrôle de la conformité des règlements des assemblées parlementaires à la Constitution (article 61 alinéa 1), la constatation de l'empêchement du Président de la République (article 7), et la consultation obligatoire en cas de mise en œuvre de l'article 16 relatif aux pouvoirs exceptionnels.

La procédure de délégalisation prévue à l'article 37 alinéa 2 permet au Gouvernement de saisir le Conseil constitutionnel pour faire constater qu'une disposition de forme législative relève en réalité du domaine réglementaire, afin de pouvoir la modifier par décret. Cette compétence illustre la vocation première du Conseil comme protecteur du domaine réglementaire face aux empiètements du législateur.

Le contrôle de constitutionnalité a priori

Le contrôle a priori des lois, exercé avant leur promulgation, constitue la compétence la plus connue du Conseil constitutionnel (article 61 alinéa 2 de la Constitution). Ce contrôle est obligatoire pour les lois organiques et les règlements des assemblées parlementaires. Il est facultatif pour les lois ordinaires et les traités internationaux (article 54).

La saisine était initialement réservée au Président de la République, au Premier ministre et aux présidents des deux assemblées. La révision constitutionnelle du 29 octobre 1974, à l'initiative du Président Valéry Giscard d'Estaing, a ouvert la saisine à soixante députés ou soixante sénateurs, transformant profondément le rôle du Conseil en donnant à l'opposition parlementaire un outil de contestation juridique des lois votées par la majorité.

Le Conseil dispose d'un délai d'un mois pour statuer, réduit à huit jours en cas d'urgence à la demande du Gouvernement. Il peut déclarer la loi conforme, la censurer totalement ou prononcer une censure partielle, ne censurant que certaines dispositions. Il peut également assortir sa décision de conformité de réserves d'interprétation, technique jurisprudentielle par laquelle il indique l'interprétation conforme à la Constitution que les autorités d'application devront retenir.

Le contrôle a posteriori : la question prioritaire de constitutionnalité

L'introduction de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, mise en œuvre par la loi organique du 10 décembre 2009 à compter du 1er mars 2010, constitue une transformation majeure du système juridique français. L'article 61-1 de la Constitution permet désormais à tout justiciable de soutenir, à l'occasion d'un litige devant une juridiction, qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution.

La procédure de la QPC obéit à un mécanisme de double filtre. La juridiction du fond transmet la question à la juridiction suprême de son ordre (Cour de cassation ou Conseil d'État), qui décide du renvoi au Conseil constitutionnel selon trois critères : la disposition contestée doit être applicable au litige, elle ne doit pas avoir déjà été déclarée conforme (sauf changement de circonstances), et la question doit présenter un caractère sérieux ou nouveau. Le Conseil constitutionnel statue dans un délai de trois mois.

La QPC a profondément modifié l'activité du Conseil constitutionnel. En rendant possible un contrôle concret de la loi, elle a rapproché le modèle français des systèmes européens de justice constitutionnelle. Elle a permis de purger l'ordre juridique de dispositions législatives anciennes, antérieures à 1958, qui n'avaient jamais pu être soumises au contrôle a priori. La décision QPC du 30 juillet 2010 sur la garde à vue a ainsi conduit le législateur à réformer profondément le régime de la garde à vue pour garantir le droit à l'assistance effective d'un avocat.

Le bloc de constitutionnalité

Le Conseil constitutionnel ne contrôle pas seulement la conformité des lois au texte de la Constitution stricto sensu. Il a construit progressivement un bloc de constitutionnalité englobant le Préambule de la Constitution de 1958, qui renvoie à la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, au Préambule de la Constitution de 1946 (consacrant les principes politiques, économiques et sociaux « particulièrement nécessaires à notre temps ») et, depuis 2005, à la Charte de l'environnement.

Le Préambule de 1946 renvoie lui-même aux principes fondamentaux reconnus par les lois de la République (PFRLR), catégorie jurisprudentielle dont le Conseil a dégagé plusieurs exemples : la liberté d'association (décision du 16 juillet 1971), l'indépendance de la juridiction administrative (décision du 22 juillet 1980), la compétence de la juridiction administrative pour l'annulation des actes de la puissance publique (décision du 23 janvier 1987).

Le Conseil a aussi développé la catégorie des objectifs de valeur constitutionnelle, qui ne constituent pas des droits invocables par les justiciables mais des orientations que le législateur doit poursuivre : accessibilité et intelligibilité de la loi, pluralisme des médias, possibilité pour toute personne de disposer d'un logement décent.

À retenir

• Le Conseil constitutionnel cumule des fonctions de juge électoral (élections présidentielles, législatives, référendums), de régulateur des pouvoirs publics et de juge constitutionnel.
• Le contrôle a priori, ouvert à 60 parlementaires depuis 1974, permet de censurer les lois avant leur promulgation, totalement, partiellement ou sous réserves d'interprétation.
• La QPC (article 61-1, effective depuis le 1er mars 2010) permet à tout justiciable de contester la constitutionnalité d'une loi applicable à son litige, via un mécanisme de double filtre.
• Le bloc de constitutionnalité inclut la Constitution, la DDHC de 1789, le Préambule de 1946, la Charte de l'environnement et les principes dégagés par la jurisprudence du Conseil.
• Les réserves d'interprétation permettent au Conseil de sauver une loi en prescrivant l'interprétation conforme à la Constitution.