Les collectivités territoriales et la télévision locale : compétences, régime juridique et enjeux

Le fondement de la compétence des collectivités en matière de télévision locale

L'article L. 1426-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) reconnaît aux collectivités territoriales et à leurs groupements la faculté d'éditer un service de télévision locale. Cette compétence s'inscrit dans le cadre plus large de la clause générale de compétence, historiquement fondée sur l'article L. 2121-29 du CGCT pour les communes, et dans la logique de la décentralisation culturelle et informationnelle engagée depuis les lois de 1982-1983.

Cette disposition traduit la volonté du législateur de permettre aux acteurs locaux de disposer d'un outil de communication audiovisuelle propre, distinct des médias nationaux. La télévision locale constitue ainsi un vecteur de démocratie locale et de proximité informationnelle, en offrant aux habitants un accès à l'information sur la vie de leur territoire.

L'objet limité du service de télévision locale

Le législateur a strictement encadré le contenu éditorial autorisé. Le service de télévision que peuvent éditer les collectivités doit être destiné aux informations sur la vie locale ou à la promotion des langues régionales. Ce double objet appelle plusieurs observations.

S'agissant des informations sur la vie locale, il s'agit de couvrir l'actualité du territoire (événements culturels, décisions du conseil municipal ou communautaire, projets d'aménagement, vie associative). La collectivité agit alors en tant qu'éditeur de service au sens de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication (loi Léotard), modifiée à de nombreuses reprises. Elle doit respecter les principes d'honnêteté, de pluralisme et de respect de la dignité humaine qui s'imposent à tout éditeur de service audiovisuel.

S'agissant de la promotion des langues régionales, cette finalité s'inscrit dans le prolongement de l'article 75-1 de la Constitution, introduit par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, aux termes duquel "les langues régionales appartiennent au patrimoine de la France". La loi du 21 mai 2021 relative à la protection patrimoniale des langues régionales et à leur promotion (loi Molac) a renforcé ce cadre, même si le Conseil constitutionnel a censuré certaines de ses dispositions relatives à l'enseignement immersif (CC, décision n° 2021-818 DC du 21 mai 2021).

Les modes de diffusion autorisés

L'article L. 1426-1 du CGCT prévoit deux modes de diffusion pour les télévisions locales éditées par les collectivités.

Le premier mode est la voie hertzienne terrestre. Dans ce cas, la collectivité doit obtenir une autorisation de l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom), créée par la loi du 25 octobre 2021 qui a fusionné le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) et la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (Hadopi). L'Arcom attribue les fréquences après appel à candidatures, conformément aux articles 28 et suivants de la loi du 30 septembre 1986.

Le second mode est la diffusion par un réseau n'utilisant pas des fréquences assignées par l'Arcom. Cela vise principalement les réseaux câblés, les réseaux de fibre optique (FTTH) ou encore la diffusion par internet (IPTV, OTT). Ce mode de diffusion présente l'avantage de ne pas nécessiter l'attribution d'une fréquence hertzienne, ressource rare, et de simplifier les démarches administratives pour la collectivité.

Le cadre de la régulation par l'Arcom

L'Arcom exerce un contrôle sur l'ensemble des services de communication audiovisuelle, y compris ceux édités par les collectivités territoriales. Ce contrôle porte notamment sur le respect du pluralisme de l'information, principe à valeur constitutionnelle reconnu par le Conseil constitutionnel (CC, décision n° 86-217 DC du 18 septembre 1986). La collectivité éditrice doit veiller à ce que le service de télévision locale ne devienne pas un instrument de propagande politique au profit de la majorité en place.

Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser les contours de la régulation audiovisuelle dans plusieurs décisions importantes. Dans l'arrêt CE, Assemblée, 8 avril 2009, Société Fiducial et autres, le juge administratif a confirmé l'étendue du pouvoir de régulation du CSA (devenu Arcom) en matière de pluralisme et de respect des obligations conventionnelles des éditeurs.

Les enjeux financiers et la qualification juridique

Le financement d'une télévision locale par une collectivité soulève la question de la qualification juridique de cette activité. S'agit-il d'un service public ? La jurisprudence administrative a développé des critères permettant d'identifier un service public, notamment dans l'arrêt CE, Section, 22 février 2007, Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés (APREI), qui synthétise les indices du service public (intérêt général, contrôle de l'administration, prérogatives de puissance publique ou faisceau d'indices).

En l'espèce, une télévision locale éditée par une collectivité poursuit une mission d'intérêt général (information des citoyens, promotion culturelle), est directement gérée par une personne publique et est financée par des fonds publics. Elle peut donc être qualifiée de service public administratif, ce qui emporte des conséquences en termes de régime juridique applicable (droit public, compétence du juge administratif pour les litiges relatifs à son fonctionnement).

Les dépenses engagées doivent respecter les règles de la comptabilité publique et les principes budgétaires applicables aux collectivités. Le recours à des prestataires privés pour la production ou la diffusion relève du droit de la commande publique (code de la commande publique, issu de l'ordonnance du 26 novembre 2018).

La distinction avec la communication institutionnelle

Il convient de distinguer la télévision locale au sens de l'article L. 1426-1 du CGCT de la simple communication institutionnelle des collectivités (bulletins municipaux, sites internet, réseaux sociaux). La communication institutionnelle est encadrée par l'article L. 2121-27-1 du CGCT qui prévoit, dans les communes de 3 500 habitants et plus, un droit d'expression pour les élus d'opposition dans le bulletin municipal.

Par ailleurs, en période préélectorale, l'article L. 52-1 du code électoral interdit les campagnes de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d'une collectivité dans les six mois précédant le scrutin. Une télévision locale pourrait être concernée par cette restriction si son contenu s'apparente à une promotion de l'action de la majorité sortante.

À retenir

• L'article L. 1426-1 du CGCT autorise les collectivités territoriales et leurs groupements à éditer un service de télévision locale, limité à l'information sur la vie locale et à la promotion des langues régionales.
• La diffusion peut se faire par voie hertzienne terrestre (avec autorisation de l'Arcom) ou par un réseau n'utilisant pas de fréquences assignées par l'Arcom (câble, fibre, internet).
• L'Arcom, issue de la fusion CSA-Hadopi par la loi du 25 octobre 2021, assure la régulation de ces services, notamment au regard du pluralisme.
• Le financement par fonds publics et la finalité d'intérêt général permettent de qualifier cette activité de service public administratif.
• La télévision locale doit être distinguée de la communication institutionnelle classique des collectivités, soumise à des règles spécifiques (droit d'expression de l'opposition, restrictions préélectorales).