Les collectivités territoriales et la production d'énergie renouvelable
Les collectivités territoriales disposent depuis la loi Grenelle II de 2010 de compétences explicites en matière de production d'énergie renouvelable, renforcées par les lois LTECV de 2015 et APER de 2023. La région joue un rôle de chef de file à travers le SRADDET, tandis que les communes définissent les zones d'accélération et que les intercommunalités élaborent les PCAET, dans un cadre de planification emboîté allant du national au local.
Fondements juridiques de la compétence énergie des collectivités
La question de l'intervention des collectivités territoriales dans le domaine de la production d'énergie renouvelable s'inscrit dans un mouvement législatif amorcé au début des années 2000, visant à décentraliser progressivement la politique énergétique. L'article 88 de la loi n°2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (dite loi Grenelle II) constitue un tournant majeur en autorisant explicitement les départements et les régions à aménager, exploiter ou faire aménager et faire exploiter des installations de production d'électricité utilisant des énergies renouvelables, dans les conditions prévues par le Code général des collectivités territoriales (CGCT).
Cette compétence a été confirmée et renforcée par la loi n°2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV), qui a consacré le rôle de la région comme chef de file en matière de climat, d'air et d'énergie, notamment à travers l'élaboration du schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), fusionnant l'ancien schéma régional climat-air-énergie (SRCAE) avec d'autres documents de planification.
Le rôle de chef de file de la région
La région occupe une place prépondérante dans la gouvernance territoriale de l'énergie. L'article L. 4251-1 du CGCT, issu de la loi n°2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe), confie à la région l'élaboration du SRADDET, document prescriptif qui fixe des objectifs en matière de maîtrise de l'énergie et de développement des énergies renouvelables. Les schémas de cohérence territoriale (SCoT) et les plans locaux d'urbanisme (PLU) doivent être compatibles avec les règles générales du SRADDET.
La région dispose également de la faculté de créer ou de participer à des sociétés d'économie mixte (SEM), des sociétés publiques locales (SPL) ou encore des sociétés d'économie mixte à opération unique (SEMOP) pour développer des projets de production d'énergie renouvelable. L'article L. 2253-1 du CGCT autorise par ailleurs les collectivités à prendre des participations dans des sociétés de production d'énergie renouvelable.
Les communes et intercommunalités, acteurs de proximité
Si la loi Grenelle II visait principalement les départements et les régions, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) jouent un rôle essentiel dans le déploiement concret des installations. Les communes disposent de la compétence en matière d'urbanisme et délivrent les autorisations de construire, y compris pour les parcs éoliens et les centrales photovoltaïques au sol (permis de construire requis au titre de l'article R. 421-1 du Code de l'urbanisme).
La loi n°2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables (dite loi APER) a introduit un dispositif novateur en créant les zones d'accélération pour l'implantation d'installations terrestres de production d'énergies renouvelables, définies par les communes après consultation de leurs habitants. Ce mécanisme, codifié à l'article L. 141-5-3 du Code de l'énergie, illustre la volonté du législateur de renforcer l'acceptabilité locale des projets.
Les outils financiers et la participation citoyenne
Le développement des énergies renouvelables par les collectivités s'appuie sur plusieurs mécanismes financiers. L'article L. 294-1 du Code de l'énergie permet aux collectivités territoriales et à leurs groupements de participer au capital de sociétés anonymes ou de sociétés par actions simplifiées dont l'objet social est la production d'énergies renouvelables. Cette faculté a été élargie par la loi LTECV de 2015 qui a ouvert la possibilité d'un financement participatif citoyen (crowdfunding) pour les projets d'énergie renouvelable.
Les communautés énergétiques citoyennes, introduites par la transposition de la directive (UE) 2019/944 du 5 juin 2019, et les communautés d'énergie renouvelable, issues de la directive (UE) 2018/2001 du 11 décembre 2018 (RED II), constituent de nouveaux cadres juridiques permettant l'implication directe des collectivités et des citoyens dans la production locale d'énergie.
Le cadre de l'éolien terrestre et la jurisprudence administrative
L'installation d'éoliennes terrestres fait l'objet d'un encadrement juridique particulièrement dense. Depuis la loi n°2013-312 du 15 avril 2013, les éoliennes terrestres sont soumises au régime des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), relevant de la rubrique 2980 de la nomenclature. L'autorisation environnementale unique, créée par l'ordonnance n°2017-80 du 26 janvier 2017, a fusionné les différentes autorisations requises.
Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser les conditions dans lesquelles l'implantation d'éoliennes peut être refusée ou autorisée. Dans l'arrêt CE, 13 mars 2020, Association Vent de colère (n°425424), la haute juridiction a rappelé l'importance de l'évaluation environnementale. Le juge administratif exerce un contrôle de proportionnalité entre les atteintes aux intérêts protégés (paysage, biodiversité, tranquillité du voisinage) et l'intérêt public qui s'attache au développement des énergies renouvelables.
La loi APER de 2023 a par ailleurs introduit l'obligation pour le porteur de projet éolien de constituer des garanties financières destinées au démantèlement et à la remise en état du site, renforçant ainsi la protection des collectivités et des propriétaires fonciers.
Le photovoltaïque et l'utilisation du foncier public
Les collectivités territoriales disposent de leviers importants pour le développement du photovoltaïque, notamment par la mise à disposition de leur foncier (toitures de bâtiments publics, parkings, friches). La loi APER de 2023 a rendu obligatoire l'installation d'ombrières photovoltaïques sur les parcs de stationnement de plus de 1 500 m² (article L. 171-4 du Code de la construction et de l'habitation), avec des échéances de mise en conformité échelonnées entre 2026 et 2028.
Pour les bâtiments neufs, la réglementation environnementale 2020 (RE 2020), entrée en vigueur au 1er janvier 2022, incite fortement à l'installation de systèmes de production d'énergie renouvelable. Les collectivités, en tant que maîtres d'ouvrage de bâtiments publics, sont directement concernées par ces obligations.
La planification énergétique territoriale
La cohérence entre les différents niveaux de planification est assurée par un emboîtement normatif. La programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE), fixée par décret et prévue à l'article L. 141-1 du Code de l'énergie, définit les objectifs nationaux. Ces objectifs sont déclinés à l'échelle régionale dans le SRADDET, puis à l'échelle intercommunale dans les plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET), obligatoires pour les EPCI de plus de 20 000 habitants en vertu de l'article L. 229-26 du Code de l'environnement.
Le PCAET, qui a remplacé le plan climat-énergie territorial (PCET), constitue l'outil opérationnel par lequel les intercommunalités traduisent les objectifs de transition énergétique en actions concrètes sur leur territoire, y compris le développement d'installations de production d'énergie renouvelable.
À retenir
- La loi Grenelle II de 2010 a ouvert aux départements et régions la possibilité d'exploiter des installations de production d'électricité renouvelable, compétence ensuite élargie par la LTECV de 2015 et la loi APER de 2023.
- La région est chef de file en matière d'énergie et de climat, à travers le SRADDET qui s'impose aux documents d'urbanisme locaux dans un rapport de compatibilité.
- Les communes jouent un rôle central depuis la loi APER de 2023 avec la définition des zones d'accélération pour les énergies renouvelables, renforçant l'acceptabilité locale.
- Les collectivités peuvent recourir à des véhicules sociétaires (SEM, SPL, SEMOP) et au financement participatif pour développer des projets d'énergie renouvelable.
- La planification énergétique repose sur un emboîtement PPE, SRADDET, PCAET qui assure la déclinaison des objectifs nationaux jusqu'à l'échelle intercommunale.
