Les collectivités territoriales et la compétence énergie : fondements et répartition

Le fondement constitutionnel et législatif de l'intervention des collectivités en matière d'énergie

La politique énergétique constitue une compétence partagée entre l'État et les collectivités territoriales. L'article L. 1111-2 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) pose le principe selon lequel communes, départements et régions concourent avec l'État à la protection de l'environnement, à la lutte contre l'effet de serre par la maîtrise et l'utilisation rationnelle de l'énergie, ainsi qu'à l'amélioration du cadre de vie. Ce texte traduit une logique de compétences croisées caractéristique du droit français des collectivités territoriales.

Cette intervention locale en matière énergétique s'inscrit dans un cadre constitutionnel renforcé depuis l'adoption de la Charte de l'environnement de 2004, adossée à la Constitution en 2005. Le Conseil constitutionnel a reconnu la valeur constitutionnelle de l'ensemble des droits et devoirs définis dans cette Charte (CC, décision n° 2008-564 DC du 19 juin 2008). La transition énergétique est donc un objectif à valeur constitutionnelle qui irrigue l'action des collectivités.

L'évolution historique de la compétence énergétique locale

Historiquement, les communes ont joué un rôle pionnier dans la distribution d'énergie. Dès la fin du XIXe siècle, les municipalités ont organisé la distribution du gaz d'éclairage puis de l'électricité par le biais de concessions. La loi du 15 juin 1906 sur les distributions d'énergie a consacré le rôle des communes comme autorités organisatrices de la distribution d'électricité et de gaz. Ce texte fondateur a structuré durablement le paysage énergétique français.

La nationalisation de 1946 (loi n° 46-628 du 8 avril 1946) a créé EDF et GDF mais n'a pas supprimé la compétence communale d'autorité concédante. Les communes sont restées propriétaires des réseaux de distribution, même si l'exploitation a été confiée aux établissements publics nationaux. Cette dualité entre propriété communale et exploitation nationale constitue une originalité du modèle français.

La loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV) a considérablement renforcé le rôle des collectivités en matière énergétique, en leur confiant de nouvelles responsabilités en matière de planification et d'efficacité énergétique.

La commune et l'intercommunalité : autorités organisatrices de la distribution d'énergie

Le CGCT consacre une section spécifique à l'énergie au sein des dispositions relatives aux services communaux. Deux sources d'énergie y sont principalement visées : l'électricité et le gaz. Les communes exercent la compétence d'autorité organisatrice de la distribution publique d'électricité (AODE) en application des articles L. 2224-31 et suivants du CGCT.

En pratique, cette compétence est très largement exercée à l'échelon intercommunal. Les communes l'ont massivement transférée à des syndicats d'énergie, souvent départementaux, qui négocient les contrats de concession avec Enedis (ex-ERDF) pour l'électricité et avec GRDF pour le gaz. Ces syndicats, qui regroupent parfois la quasi-totalité des communes d'un département, disposent d'un poids de négociation considérable face aux gestionnaires de réseau.

Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser les contours de cette compétence, notamment en jugeant que l'autorité concédante dispose d'un pouvoir de contrôle sur le concessionnaire qui inclut l'accès aux informations nécessaires à la vérification du bon accomplissement des missions de service public (CE, 21 décembre 2012, Commune de Douai, n° 342788). Cet arrêt fondamental a confirmé le droit de retour gratuit des biens de la concession à l'autorité concédante en fin de contrat.

Les compétences énergétiques spécifiques des EPCI

Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre jouent un rôle croissant. Les communautés urbaines et les métropoles exercent de plein droit la compétence relative aux réseaux de chaleur et de froid, ainsi qu'aux concessions de distribution d'électricité et de gaz. Les communautés d'agglomération exercent la compétence en matière de soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie.

La loi MAPTAM du 27 janvier 2014 et la loi NOTRe du 7 août 2015 ont renforcé le rôle des intercommunalités en matière de transition énergétique. Les métropoles se sont vu attribuer des compétences élargies, incluant la gestion des réseaux énergétiques et l'élaboration de plans climat-air-énergie territoriaux.

Les réseaux de chaleur et de froid : une compétence communale en expansion

Au-delà de l'électricité et du gaz, les communes et leurs groupements peuvent créer et exploiter des réseaux de chaleur et de froid, qualifiés de service public local par la jurisprudence. L'article L. 2224-38 du CGCT encadre cette compétence. La loi de transition énergétique de 2015 a instauré un classement automatique des réseaux de chaleur alimentés à plus de 50 % par des énergies renouvelables, rendant obligatoire le raccordement des nouvelles constructions situées dans le périmètre de desserte.

Ce mécanisme de classement a été validé par le Conseil d'État, qui a reconnu la légalité des obligations de raccordement au regard de la liberté du commerce et de l'industrie, dès lors qu'elles répondent à un motif d'intérêt général lié à la protection de l'environnement.

La planification énergétique territoriale

Les collectivités disposent d'outils de planification essentiels. Le plan climat-air-énergie territorial (PCAET), obligatoire pour les EPCI de plus de 20 000 habitants, définit les objectifs stratégiques et opérationnels en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre, d'adaptation au changement climatique et d'amélioration de la qualité de l'air. Ce document doit être compatible avec le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) élaboré par la région.

La région, quant à elle, joue un rôle de chef de file en matière de climat, de qualité de l'air et d'énergie depuis la loi NOTRe. Le SRADDET fixe les objectifs régionaux en matière d'efficacité énergétique, de développement des énergies renouvelables et de réduction des émissions.

À retenir

• Les communes sont autorités organisatrices de la distribution d'électricité et de gaz depuis la loi de 1906, compétence le plus souvent exercée par des syndicats intercommunaux d'énergie.
• L'article L. 1111-2 du CGCT fonde la compétence partagée État-collectivités en matière de protection de l'environnement et de maîtrise de l'énergie.
• La loi de transition énergétique de 2015 a renforcé les compétences locales, notamment en matière de réseaux de chaleur et de planification énergétique (PCAET).
• Les métropoles et communautés urbaines exercent de plein droit les compétences relatives aux concessions de distribution d'énergie et aux réseaux de chaleur.
• La propriété communale des réseaux de distribution, confirmée par la jurisprudence (CE, 2012, Commune de Douai), constitue un levier essentiel de la politique énergétique locale.