Les collectivités d'outre-mer de l'article 74 : diversité statutaire et autonomie

La liste et la diversité des COM

L'article 74 de la Constitution régit cinq collectivités d'outre-mer dont les statuts sont remarquablement hétérogènes. Il s'agit de Saint-Pierre-et-Miquelon, des îles Wallis et Futuna, de la Polynésie française, de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin. Ces deux dernières collectivités ont été créées par la loi organique du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, en les détachant du département de la Guadeloupe dont elles étaient auparavant des communes.

Cette diversité rend difficile de considérer les COM comme une catégorie juridique homogène. Chaque collectivité dispose d'un statut organique propre qui reflète son histoire, sa géographie et ses aspirations. Le Conseil constitutionnel a d'ailleurs souligné que le législateur organique dispose d'une large marge d'appréciation pour définir les règles d'organisation et de fonctionnement de chaque COM (CC, n° 2007-547 DC, 15 février 2007).

La Polynésie française, un modèle d'autonomie renforcée

La Polynésie française constitue l'exemple le plus abouti d'autonomie au sein des COM. Son statut résulte de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française. Ce territoire, composé de cinq archipels regroupant 118 îles dont 76 habitées, couvre une superficie maritime considérable dans le Pacifique Sud.

Les cinq subdivisions administratives correspondent aux grands ensembles géographiques : les îles du Vent (dont Tahiti), les îles Sous-le-Vent (dont Bora-Bora), les Tuamotu-Gambier (dont les atolls de Moruroa et Fangataufa, anciens sites d'essais nucléaires demeurant terrains militaires), les Marquises et les Australes.

L'organisation institutionnelle de la Polynésie française s'apparente à un parlementarisme d'assemblée. Le président de la Polynésie française dirige l'action du gouvernement et de l'administration, et promulgue les "lois du pays". L'Assemblée de la Polynésie française est élue au suffrage universel direct pour cinq ans. Toutefois, il convient de souligner que la Polynésie ne bénéficie pas d'une autonomie politique mais d'une autonomie administrative : elle ne dispose pas d'un pouvoir législatif propre au sens strict, ses "lois du pays" étant des actes administratifs soumis au contrôle du Conseil d'État, à la différence des lois du pays calédoniennes contrôlées par le Conseil constitutionnel.

L'article 140 de la loi organique du 27 février 2004 définit les lois du pays polynésiennes comme les actes de l'assemblée de la Polynésie française relevant du domaine de la loi et ressortissant à la compétence de la collectivité. Le Conseil d'État exerce sur ces actes un contrôle juridictionnel spécifique, ce qui les distingue fondamentalement des lois du pays de Nouvelle-Calédonie.

Wallis-et-Futuna, la persistance du pouvoir coutumier

Wallis-et-Futuna présente un cas unique de coexistence entre institutions républicaines et pouvoir coutumier traditionnel. Cette COM est formée de trois royaumes coutumiers polynésiens : Uvea sur l'île de Wallis, Alo et Sigave sur Futuna. Chaque royaume dispose de la personnalité morale et la chefferie traditionnelle est officiellement reconnue par la République française.

Le statut de cette collectivité repose toujours sur la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961, dont l'article 3 dispose que la République garantit aux populations le libre exercice de leur religion ainsi que le respect de leurs croyances et de leurs coutumes, pour autant qu'elles ne sont pas contraires aux principes généraux du droit. Cette disposition illustre la tension permanente entre respect des traditions locales et universalité des droits fondamentaux, tension que le Conseil d'État a eu à résoudre dans plusieurs contentieux relatifs au droit foncier coutumier.

Saint-Pierre-et-Miquelon, une spécialité législative atténuée

Saint-Pierre-et-Miquelon, petit archipel situé au sud de Terre-Neuve, constitue un cas particulier parmi les COM. Sa proximité culturelle et géographique avec le Canada, son histoire de département d'outre-mer (de 1976 à 1985) puis de collectivité territoriale à statut particulier (de 1985 à 2003) expliquent un régime de spécialité législative atténuée, où de nombreuses lois métropolitaines sont rendues applicables.

Saint-Pierre-et-Miquelon ne fait pas partie intégrante de l'Union européenne, contrairement aux DROM qui sont des régions ultrapériphériques. Cependant, ses habitants possèdent la nationalité française et européenne, disposent d'un passeport français et participent aux élections des représentants français au Parlement européen, en vertu de la Constitution et du droit de la citoyenneté européenne.

Saint-Barthélemy et Saint-Martin, les COM les plus récentes

Créées par la loi organique du 21 février 2007, ces deux collectivités se sont détachées de la Guadeloupe à la suite de consultations référendaires locales organisées le 7 décembre 2003, au cours desquelles les électeurs se sont prononcés en faveur de la transformation en COM. Saint-Barthélemy et Saint-Martin sont dotées de l'autonomie au sens de l'article 74 de la Constitution.

Saint-Martin présente la particularité d'être une COM dotée de l'autonomie tout en conservant le statut de région ultrapériphérique de l'Union européenne, ce qui constitue une singularité juridique puisque les autres COM relèvent du régime des PTOM. Saint-Barthélemy, en revanche, a obtenu le statut de PTOM à compter du 1er janvier 2012.

Les prérogatives liées à l'autonomie

Les COM dotées de l'autonomie bénéficient de prérogatives particulières prévues par l'article 74 de la Constitution. Elles connaissent un régime contentieux spécifique de leurs actes et peuvent adopter des mesures de protection de l'emploi local en faveur de la population résidente, ainsi que des mesures de préservation de leur patrimoine foncier. Ces dispositions, qui constituent des dérogations au principe d'égalité, ont été validées par le Conseil constitutionnel sous réserve qu'elles soient proportionnées aux objectifs poursuivis (CC, n° 2007-547 DC, 15 février 2007).

À retenir

• Les cinq COM (Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna, Polynésie française, Saint-Barthélemy, Saint-Martin) disposent chacune d'un statut organique individualisé, rendant cette catégorie constitutionnelle profondément hétérogène.
• La Polynésie française bénéficie de l'autonomie la plus poussée, avec des "lois du pays" qui sont des actes administratifs soumis au contrôle du Conseil d'État (à distinguer des lois du pays calédoniennes, soumises au Conseil constitutionnel).
• Wallis-et-Futuna se singularise par la reconnaissance officielle de trois royaumes coutumiers dotés de la personnalité morale.
• Saint-Barthélemy et Saint-Martin, anciennes communes de Guadeloupe, sont devenues des COM par la loi organique du 21 février 2007 après des consultations référendaires en 2003.
• L'autonomie des COM emporte des prérogatives spécifiques (protection de l'emploi local, patrimoine foncier, régime contentieux particulier) validées par le Conseil constitutionnel sous réserve de proportionnalité.