Les collectivités à statut particulier : Nouvelle-Calédonie, TAAF et Clipperton

La Nouvelle-Calédonie, un statut constitutionnel sui generis

La Nouvelle-Calédonie occupe une place singulière dans l'architecture institutionnelle de la République. Elle ne relève ni de l'article 73 ni de l'article 74 de la Constitution, mais bénéficie d'un titre XIII qui lui est entièrement consacré (articles 76 et 77). Ce statut exceptionnel trouve son origine dans les événements tragiques des années 1980, qui ont conduit à la conclusion des accords de Matignon le 26 juin 1988, puis de l'accord de Nouméa le 5 mai 1998.

L'accord de Nouméa, approuvé par référendum le 8 novembre 1998 avec 71,86 % des voix, a défini un processus d'émancipation progressive sur vingt ans. Il a été traduit dans la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, qui constitue le véritable statut de la Nouvelle-Calédonie. Ce texte organise un transfert irréversible et progressif de compétences de l'État vers les institutions calédoniennes, ce qui distingue fondamentalement ce statut de celui des COM dont les compétences sont fixées par la loi organique mais peuvent être modifiées.

Les institutions calédoniennes

L'organisation institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie s'inspire d'un modèle parlementaire original. Le Congrès, composé de 54 membres issus des trois assemblées de province (32 pour la province Sud, 15 pour la province Nord, 7 pour les îles Loyauté), exerce le pouvoir législatif dans les domaines de compétence transférés. Il peut adopter des lois du pays, actes normatifs de nature législative soumis au contrôle du Conseil constitutionnel avant leur promulgation (CC, n° 2014-4 LP, 21 novembre 2014).

Le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, élu par le Congrès pour cinq ans, constitue l'exécutif collégial de la collectivité. Il est responsable devant le Congrès, qui peut le renverser par une motion de défiance. Le haut-commissaire de la République représente l'État et demeure dépositaire des pouvoirs de la République sur le territoire.

Trois institutions coutumières complètent cet édifice : le Sénat coutumier, composé de 16 membres désignés selon les usages propres à chaque aire coutumière, les conseils coutumiers et le Conseil économique, social et environnemental. Le Sénat coutumier est obligatoirement consulté sur les textes relatifs à l'identité kanak, ce qui traduit la reconnaissance constitutionnelle de la coutume comme source de droit.

Les trois provinces et les communes

La Nouvelle-Calédonie est divisée en trois provinces (Sud, Nord et îles Loyauté) qui constituent des collectivités territoriales de la République. Chaque province dispose d'une assemblée de province élue au suffrage universel direct pour cinq ans (respectivement 40, 22 et 14 membres). Les provinces exercent une compétence de droit commun : elles sont compétentes dans toutes les matières qui ne sont pas attribuées à l'État, à la Nouvelle-Calédonie ou aux communes. Les 33 communes de Nouvelle-Calédonie complètent cette organisation territoriale.

La répartition des compétences

L'article 21 de la loi organique du 19 mars 1999 énumère limitativement les compétences de l'État en Nouvelle-Calédonie. Celles-ci comprennent notamment le contrôle de l'immigration, la monnaie et le Trésor, la défense nationale, la justice, la fonction publique de l'État, le maintien de l'ordre, l'enseignement supérieur et la recherche. Toutes les autres matières relèvent soit de la Nouvelle-Calédonie, soit des provinces, selon un mécanisme de transfert progressif et irréversible qui constitue l'originalité majeure de ce statut.

Ce dispositif de transferts irréversibles a été validé par le Conseil constitutionnel, qui a considéré qu'il ne portait pas atteinte à l'indivisibilité de la République dès lors qu'il résultait d'un accord approuvé par référendum et inscrit dans la Constitution elle-même (CC, n° 99-410 DC, 15 mars 1999).

Les consultations sur l'accession à la pleine souveraineté

L'accord de Nouméa prévoyait l'organisation de trois consultations référendaires sur l'accession à la pleine souveraineté. Le premier référendum, tenu le 4 novembre 2018, a vu le "Non" l'emporter avec 56,67 % des voix. Le deuxième, le 4 octobre 2020, a donné un résultat plus serré (53,26 % pour le "Non"). Le troisième et dernier référendum, organisé le 12 décembre 2021 malgré la demande de report des indépendantistes dans le contexte de la crise sanitaire, a vu le "Non" l'emporter avec 96,50 % des voix, mais avec une participation de seulement 43,87 %, les indépendantistes ayant appelé au boycott. Les suites institutionnelles de ce cycle référendaire demeurent un enjeu politique majeur.

Les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF)

Les TAAF constituent une collectivité d'outre-mer créée par la loi n° 55-1052 du 6 août 1955, dont le siège administratif est situé à Saint-Pierre de La Réunion. Elles administrent cinq districts : l'archipel de Crozet, l'archipel de Kerguelen, les îles Saint-Paul et Amsterdam, la Terre Adélie et, depuis la loi du 21 février 2007, les îles Éparses (Europa, Glorieuses, Juan de Nova, Bassas da India et Tromelin).

Ces territoires sont dépourvus de population permanente et ne disposent donc pas d'assemblée délibérante élue. Ils sont administrés par un préfet, administrateur supérieur, assisté d'un conseil consultatif. Le droit applicable relève du principe de spécialité législative : les lois et règlements n'y sont applicables que sur mention expresse.

La Terre Adélie, découverte par Jules Dumont d'Urville en 1840, constitue l'unique district antarctique français. La souveraineté française sur ce territoire n'est pas universellement reconnue et son administration s'inscrit dans le cadre du Traité sur l'Antarctique signé à Washington le 1er décembre 1959, qui gèle toute revendication territoriale et consacre le continent à des fins pacifiques et scientifiques.

Les TAAF ne font pas partie de l'Union européenne et le droit communautaire n'y est pas applicable.

L'île de Clipperton

Clipperton est un atoll inhabité du Pacifique Nord, situé à environ 1 280 km au large du Mexique. Après avoir relevé de la juridiction des Établissements français d'Océanie puis de la Polynésie française jusqu'au 18 mars 1986, il est aujourd'hui inscrit au tableau des propriétés domaniales de l'État français et placé sous l'autorité directe du ministre chargé de l'outre-mer, déléguée au haut-commissaire de la République en Polynésie française.

Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, Clipperton est mentionné au dernier alinéa de l'article 72-3 de la Constitution, qui dispose que la loi détermine le régime législatif et l'organisation particulière des TAAF et de Clipperton. L'atoll confère à la France une zone économique exclusive (ZEE) de 435 612 km², conformément à la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer de 1982.

À retenir

• La Nouvelle-Calédonie bénéficie d'un statut constitutionnel sui generis (titre XIII), issu de l'accord de Nouméa de 1998 et traduit par la loi organique du 19 mars 1999, organisant un transfert irréversible et progressif de compétences.
• Ses institutions comprennent un Congrès pouvant adopter des "lois du pays", un gouvernement élu, un haut-commissaire et des institutions coutumières (Sénat coutumier, conseils coutumiers).
• Les trois référendums d'autodétermination (2018, 2020, 2021) ont tous donné une majorité au "Non", le dernier ayant été boycotté par les indépendantistes.
• Les TAAF, collectivité sans population permanente, administrent cinq districts dont la Terre Adélie (souveraineté gelée par le Traité sur l'Antarctique de 1959) et les îles Éparses (depuis 2007).
• Clipperton, mentionné à l'article 72-3 de la Constitution depuis 2008, confère à la France une ZEE de plus de 435 000 km².