Le service public des bibliothèques territoriales : cadre juridique et missions

Fondements juridiques du service public de la lecture

Le service public des bibliothèques territoriales repose sur un socle législatif consolidé par la loi n° 2021-1717 du 21 décembre 2021 relative aux bibliothèques et au développement de la lecture publique, dite loi Robert. Ce texte, codifié aux articles L. 310-1 A et suivants du Code du patrimoine, a constitué une avancée majeure en posant pour la première fois un cadre législatif unifié pour les bibliothèques des collectivités territoriales et de leurs groupements. Avant cette loi, le droit des bibliothèques territoriales reposait essentiellement sur des dispositions réglementaires éparses, notamment le décret n° 88-1037 du 9 novembre 1988 relatif au contrôle technique de l'État sur les bibliothèques.

L'article L. 310-1 A du Code du patrimoine assigne aux bibliothèques des collectivités territoriales des missions larges : garantir l'égal accès de tous à la culture, à l'information, à l'éducation, à la recherche, aux savoirs et aux loisirs, ainsi que favoriser le développement de la lecture. Ces missions s'inscrivent dans le prolongement du principe constitutionnel de libre accès à la culture, que le Conseil constitutionnel rattache au préambule de la Constitution de 1946 (alinéa 13).

La bibliothèque territoriale, un service public facultatif aux obligations encadrées

La création d'une bibliothèque municipale ou intercommunale relève d'une compétence facultative de la collectivité. Toutefois, dès lors qu'une bibliothèque est créée, la loi de 2021 impose un certain nombre d'obligations. L'article L. 310-1 du Code du patrimoine précise que toute bibliothèque d'une collectivité territoriale ou d'un groupement est ouverte à tous et que l'accès, la consultation sur place et l'inscription sont gratuits. Le législateur a ainsi consacré un principe que la jurisprudence administrative avait déjà esquissé en matière de gratuité des services publics culturels.

La loi garantit également la pluralité des collections et la neutralité du service. Les bibliothécaires exercent leurs fonctions dans le respect du Manifeste de l'UNESCO sur la bibliothèque publique (1994, révisé en 2022), qui constitue un texte de référence international bien que dépourvu de force contraignante en droit interne.

Répartition des compétences entre niveaux de collectivités

La lecture publique fait intervenir plusieurs niveaux de collectivités territoriales selon une logique de subsidiarité.

Les communes et intercommunalités constituent l'échelon de proximité. Elles créent et gèrent les bibliothèques municipales et intercommunales. Le transfert de la compétence "lecture publique" aux EPCI à fiscalité propre est possible dans le cadre des compétences optionnelles ou facultatives, selon le type d'intercommunalité.

Les départements jouent un rôle structurant à travers les bibliothèques départementales, anciennement dénommées bibliothèques départementales de prêt (BDP). Leur mission, définie à l'article L. 310-4 du Code du patrimoine, consiste à renforcer la couverture territoriale en matière de lecture publique, en apportant un soutien technique et documentaire aux bibliothèques du réseau communal et intercommunal, notamment en milieu rural. Les bibliothèques départementales ont été transférées de l'État aux départements par la loi n° 86-16 du 6 janvier 1986 dans le cadre de la première vague de décentralisation.

Les régions n'exercent pas de compétence directe en matière de bibliothèques au sens strict. Toutefois, elles peuvent intervenir au titre de leur compétence en matière d'aménagement du territoire et de soutien à la culture, notamment par des financements croisés ou des schémas régionaux de développement culturel.

Le contrôle technique de l'État

Malgré la décentralisation, l'État conserve un contrôle technique sur les bibliothèques territoriales, exercé par le ministère de la Culture à travers le Service du livre et de la lecture et l'Inspection générale des bibliothèques (devenue Inspection générale de l'éducation, du sport et de la recherche). Ce contrôle porte sur les conditions de conservation et de mise en valeur des collections, et non sur le contenu des choix documentaires, conformément au principe de libre administration des collectivités territoriales (article 72 de la Constitution).

Enjeux contemporains : numérique, accessibilité et libertés

La question du prêt numérique constitue un enjeu juridique majeur. La directive européenne 2006/115/CE relative au droit de prêt a été interprétée par la Cour de justice de l'Union européenne comme applicable au prêt de livres numériques (CJUE, 10 novembre 2016, Vereniging Openbare Bibliotheken, aff. C-174/15), ce qui a conduit à adapter les modèles d'acquisition des bibliothèques.

Par ailleurs, la loi de 2021 a renforcé les obligations en matière d'accessibilité des bibliothèques aux personnes en situation de handicap, en cohérence avec la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances.

Enfin, la question de la liberté intellectuelle dans les bibliothèques renvoie au principe de neutralité du service public. Le Conseil d'État a rappelé que les collections d'une bibliothèque doivent respecter le pluralisme et ne peuvent faire l'objet d'une censure fondée sur des considérations idéologiques (CE, 18 décembre 2002, Commune de Draguignan, à propos du retrait d'ouvrages d'une bibliothèque municipale).

À retenir

• La loi du 21 décembre 2021 constitue le premier cadre législatif unifié pour les bibliothèques territoriales, codifié aux articles L. 310-1 A et suivants du Code du patrimoine.
• Les bibliothèques territoriales assurent l'égal accès à la culture, à l'information et aux savoirs, avec un principe de gratuité pour l'accès et la consultation sur place.
• Les départements jouent un rôle clé à travers les bibliothèques départementales, qui soutiennent le réseau communal et intercommunal.
• L'État conserve un contrôle technique qui porte sur la conservation des collections, sans ingérence dans les choix documentaires.
• Le prêt numérique et l'accessibilité constituent les principaux défis contemporains du service public de la lecture.