Le service public de l'emploi : organisation, acteurs et gouvernance

Fondements et définition du service public de l'emploi

Le service public de l'emploi (SPE) constitue l'ensemble des institutions et des dispositifs mobilisés par la puissance publique pour assurer le placement des demandeurs d'emploi, leur accompagnement vers le retour à l'activité et la régulation du marché du travail. Son existence traduit une obligation constitutionnelle : le cinquième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 dispose que "chacun a le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi". Ce principe à valeur constitutionnelle fonde l'intervention de l'État dans l'organisation du marché du travail, même si le Conseil constitutionnel a précisé que ce droit n'imposait pas une obligation de résultat (CC, décision n° 83-156 DC du 28 mai 1983).

Le cadre législatif du SPE est fixé aux articles L. 5311-1 et suivants du Code du travail. L'article L. 5311-1 énumère les composantes du service public de l'emploi, tandis que les articles L. 1 à L. 3 du même code posent le principe selon lequel l'État définit et conduit la politique de l'emploi. Cette compétence étatique s'exerce en concertation avec les partenaires sociaux et les collectivités territoriales, dans un cadre de gouvernance qui a connu de profondes mutations depuis les années 2000.

L'État, pilote de la politique de l'emploi

L'État conserve la responsabilité première de la définition et de la conduite de la politique de l'emploi. Cette mission régalienne s'exerce à travers le ministère chargé du travail et ses services déconcentrés, notamment les directions régionales de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités (DREETS), créées en 2021 par la fusion des anciennes DIRECCTE et des services de cohésion sociale.

La politique de l'emploi recouvre plusieurs dimensions : la réglementation du marché du travail, l'indemnisation du chômage (déléguée aux partenaires sociaux dans le cadre du régime d'assurance chômage géré par l'Unédic), les politiques actives de l'emploi (aides à l'embauche, contrats aidés, formation professionnelle) et la coordination des acteurs locaux. L'article L. 1 du Code du travail prévoit en outre que tout projet de réforme en matière de droit du travail et de l'emploi fait l'objet d'une concertation préalable avec les organisations syndicales et patronales représentatives.

France Travail : la transformation de l'opérateur national

Pôle emploi, né en 2008 de la fusion de l'ANPE (Agence nationale pour l'emploi, créée en 1967) et du réseau des Assédic, a été transformé en France Travail par la loi n° 2023-1196 du 18 décembre 2023 pour le plein emploi. Cette réforme ne constitue pas un simple changement de dénomination : elle refonde la gouvernance du service public de l'emploi autour d'un réseau France Travail regroupant l'ensemble des acteurs de l'emploi, de la formation et de l'insertion.

France Travail, établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère du travail, assure des missions essentielles : l'inscription et l'accompagnement des demandeurs d'emploi, le versement des allocations pour le compte de l'Unédic, la prospection du marché du travail auprès des entreprises et l'aide au recrutement. L'opérateur est administré par un conseil d'administration tripartite (État, organisations syndicales, organisations patronales) et dirigé par un directeur général nommé en conseil des ministres.

La loi de 2023 instaure un comité national France Travail coprésidé par l'État et les représentants des collectivités territoriales, chargé de définir les orientations stratégiques et les critères d'orientation des demandeurs d'emploi. Des comités territoriaux France Travail sont également créés aux niveaux régional et départemental pour assurer la coordination locale.

Le rôle des collectivités territoriales

Si la politique de l'emploi relève de l'État, les collectivités territoriales jouent un rôle croissant dans sa mise en œuvre. L'article L. 5311-3-1 du Code du travail prévoit la possibilité pour l'État de déléguer à la région la mission de coordonner l'action des différents intervenants du service public de l'emploi sur son territoire. Cette délégation porte notamment sur la coordination des missions locales, des plans locaux pluriannuels pour l'insertion et l'emploi (PLIE), de Cap emploi et des maisons de l'emploi, ainsi que sur la gestion prévisionnelle territoriale des emplois et des compétences (GPEC territoriale).

La région exerce par ailleurs une compétence de droit commun en matière de formation professionnelle (article L. 6121-1 du Code du travail), ce qui en fait un acteur incontournable de la politique de l'emploi. Elle élabore le contrat de plan régional de développement des formations et de l'orientation professionnelles (CPRDFOP) en concertation avec l'État et les partenaires sociaux.

Le département intervient quant à lui principalement au titre de sa compétence en matière d'insertion sociale et professionnelle des bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA), en vertu de l'article L. 262-39 du Code de l'action sociale et des familles. La loi du 18 décembre 2023 renforce cette articulation en prévoyant l'inscription automatique des bénéficiaires du RSA auprès de France Travail et la conclusion d'un contrat d'engagement.

Le bloc communal participe au SPE à travers les maisons de l'emploi, les missions locales pour l'insertion des jeunes (créées à la suite du rapport Schwartz de 1981) et les PLIE. Ces structures de proximité assurent un accompagnement individualisé complémentaire de celui de France Travail.

Les acteurs spécialisés du service public de l'emploi

Plusieurs organismes spécialisés complètent le dispositif. Cap emploi, porté par des organismes de placement spécialisés (OPS), accompagne les personnes en situation de handicap vers l'emploi et sécurise leur parcours professionnel, en lien avec l'Agefiph (secteur privé) et le FIPHFP (secteur public). Depuis 2022, un rapprochement opérationnel entre Cap emploi et France Travail a été mis en place dans le cadre du "lieu unique d'accompagnement".

Les missions locales, réseau de plus de 430 structures sur le territoire, assurent l'accompagnement global des jeunes de 16 à 25 ans. Elles sont les opérateurs du Contrat d'engagement jeune (CEJ), dispositif qui a succédé à la Garantie jeunes en 2022.

L'Apec (Association pour l'emploi des cadres) accompagne les cadres et les jeunes diplômés dans leur parcours professionnel. L'Unédic, association paritaire, gère le régime d'assurance chômage et en définit les règles par voie de convention, sous réserve de l'agrément ministériel.

Le contrôle des demandeurs d'emploi et les obligations réciproques

Le service public de l'emploi repose sur un principe de droits et devoirs réciproques. Le demandeur d'emploi bénéficie d'un accompagnement personnalisé mais doit, en contrepartie, accomplir des actes positifs et répétés de recherche d'emploi (article L. 5411-6 du Code du travail). Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser l'étendue de ces obligations, notamment en validant le principe de la radiation pour insuffisance de recherche d'emploi (CE, 23 avril 1997, Belaïch).

La loi du 18 décembre 2023 renforce ce cadre en prévoyant un contrat d'engagement conclu entre le demandeur d'emploi et France Travail, définissant un plan d'action avec un minimum de 15 heures d'activité hebdomadaire pour les bénéficiaires du RSA. Ce dispositif, expérimenté dans plusieurs départements avant sa généralisation, illustre la tendance à l'activation des politiques sociales.

Enjeux contemporains et perspectives

Le service public de l'emploi fait face à plusieurs défis majeurs. La dématérialisation croissante des services pose la question de l'accès effectif aux droits pour les publics éloignés du numérique, enjeu soulevé par le Défenseur des droits dans ses rapports annuels. La coordination entre les multiples acteurs reste un défi permanent, que la réforme France Travail ambitionne de résoudre par une gouvernance partagée. Enfin, la tension entre accompagnement et contrôle des demandeurs d'emploi alimente un débat récurrent sur la philosophie même du service public de l'emploi, entre logique de protection et logique d'activation.

Le droit européen influence également l'évolution du SPE. La Stratégie européenne pour l'emploi, lancée lors du sommet de Luxembourg en 1997, et les lignes directrices pour l'emploi adoptées par le Conseil de l'Union européenne orientent les politiques nationales vers la flexicurité et l'accompagnement renforcé.

À retenir

• L'État définit et conduit la politique de l'emploi (articles L. 1 à L. 3 du Code du travail), mais sa mise en œuvre associe de nombreux acteurs dans le cadre du service public de l'emploi défini à l'article L. 5311-1.
• France Travail (ex-Pôle emploi) est l'opérateur central du SPE depuis la loi du 18 décembre 2023, qui instaure un réseau coordonné d'acteurs avec une gouvernance partagée entre l'État et les collectivités.
• La région peut se voir déléguer la coordination des acteurs locaux du SPE (article L. 5311-3-1 du Code du travail) et exerce une compétence de droit commun en matière de formation professionnelle.
• Les missions locales, Cap emploi, les maisons de l'emploi et les PLIE constituent les acteurs de proximité assurant un accompagnement spécialisé de publics ciblés.
• Le SPE repose sur le principe de droits et devoirs réciproques, renforcé par le contrat d'engagement instauré par la loi de 2023.