Le programme local de l'habitat : instrument stratégique de la politique intercommunale du logement

Fondements et nature juridique du PLH

Le programme local de l'habitat (PLH) constitue le principal document de programmation de la politique du logement à l'échelle intercommunale. Institué par la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État, il a été profondément remanié par la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (loi SRU), puis par la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (loi ENL). Le régime juridique du PLH est aujourd'hui codifié aux articles L. 302-1 à L. 302-4-1 du Code de la construction et de l'habitation (CCH).

Le PLH n'est pas un simple document d'orientation : il emporte des effets juridiques contraignants. Le plan local d'urbanisme (PLU) doit être compatible avec les orientations du PLH, conformément à l'article L. 131-4 du Code de l'urbanisme. Cette obligation de compatibilité, qui s'impose également au PLUi, fait du PLH un document de rang supérieur dans la hiérarchie des normes d'urbanisme, lui-même devant être compatible avec le schéma de cohérence territoriale (SCoT) lorsqu'il en existe un.

Compétence intercommunale et élaboration

Le PLH est élaboré par un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en matière d'habitat pour l'ensemble de ses communes membres. Cette compétence relève obligatoirement des communautés urbaines, des métropoles et des communautés d'agglomération. Les communautés de communes peuvent exercer cette compétence à titre optionnel.

L'élaboration du PLH obéit à une procédure associant de multiples acteurs. Le préfet de département porte à la connaissance de l'EPCI les informations nécessaires (besoins en logements, données démographiques, situation du parc existant). Les communes membres sont consultées tout au long de la procédure. Dans les communes de Paris, Marseille et Lyon, les maires d'arrondissement participent spécifiquement à l'élaboration du PLH, ce qui traduit le souci du législateur de prendre en compte la réalité infra-communale de ces grandes villes soumises au régime de la loi du 31 décembre 1982 relative à l'organisation administrative de Paris, Marseille, Lyon (loi PLM).

Le projet de PLH est soumis à l'avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement (CRHH), instance consultative qui apprécie la cohérence du programme avec les politiques régionales et nationales du logement. Le préfet émet également un avis, qui peut conduire à des demandes de modification si le PLH ne prend pas suffisamment en compte les obligations légales, notamment celles issues de l'article 55 de la loi SRU imposant un taux minimal de logements sociaux.

Contenu et durée du programme

Le PLH est adopté pour une durée de six ans. Il comprend trois éléments distincts. Le diagnostic analyse la situation existante : état du parc de logements, dynamiques démographiques, fonctionnement des marchés immobilier et foncier, besoins des populations spécifiques (personnes âgées, personnes handicapées, jeunes, personnes défavorisées). Le document d'orientations fixe les principes directeurs de la politique locale de l'habitat. Le programme d'actions détaille, commune par commune, les objectifs quantifiés et les moyens financiers à mobiliser.

Les objectifs assignés au PLH par l'article L. 302-1 du CCH sont multiples : répondre aux besoins en logements et en hébergement, favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale, améliorer la performance énergétique de l'habitat et garantir l'accessibilité du cadre bâti aux personnes handicapées. Depuis la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (loi ELAN), le PLH doit également intégrer les enjeux de lutte contre l'habitat indigne et les copropriétés dégradées.

L'observatoire de l'habitat et du foncier

Le PLH définit les conditions de mise en place d'un observatoire de l'habitat et du foncier. Cet outil, rendu obligatoire pour les EPCI dotés d'un PLH par la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (loi Climat et Résilience), a pour mission d'analyser la conjoncture des marchés foncier et immobilier, de suivre l'offre foncière disponible et de mesurer les évolutions du parc de logements. Il constitue un instrument d'aide à la décision permettant d'ajuster les politiques locales en fonction des réalités du terrain.

Articulation avec les obligations de production de logements sociaux

Le PLH est étroitement lié au dispositif de l'article L. 302-5 du CCH (dit article 55 de la loi SRU), qui impose aux communes de plus de 3 500 habitants (1 500 en Île-de-France) appartenant à un EPCI de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, de disposer d'au moins 25 % de logements sociaux parmi leurs résidences principales. Le PLH territorialise ces objectifs en répartissant l'effort de production entre les communes membres.

Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser le contrôle exercé sur les PLH. Il a notamment jugé que le préfet peut, en cas de non-respect des objectifs du PLH, se substituer à l'EPCI pour délivrer les autorisations d'urbanisme dans les communes carencées en logements sociaux, en application de l'article L. 302-9-1 du CCH (CE, 15 novembre 2006, Commune de Beausoleil, n° 279867). Le juge administratif contrôle également la compatibilité des PLU avec le PLH (CE, 30 septembre 2011, Commune de Brétigny-sur-Orge, n° 338760).

Bilan et révision

À mi-parcours, soit au bout de trois ans, l'EPCI réalise un bilan de la mise en œuvre du PLH. Ce bilan, transmis au préfet et au CRHH, permet d'évaluer le degré de réalisation des objectifs et, le cas échéant, de procéder à des ajustements. Au terme des six ans, le PLH fait l'objet d'une révision complète selon la même procédure que son élaboration initiale. L'absence de PLH ou son caractère insuffisant peut conduire le préfet à exercer son pouvoir de substitution, notamment en matière de délivrance des autorisations d'urbanisme pour des opérations de logement social.

À retenir

• Le PLH est le document stratégique intercommunal de programmation de la politique du logement, établi pour six ans par un EPCI pour l'ensemble de ses communes membres.
• Il doit poursuivre des objectifs de réponse aux besoins en logements, de mixité sociale, de renouvellement urbain, de performance énergétique et d'accessibilité.
• Le PLU doit être compatible avec le PLH, ce qui confère à ce dernier une portée normative réelle dans la hiérarchie des documents d'urbanisme.
• L'observatoire de l'habitat et du foncier, rendu obligatoire par la loi Climat et Résilience de 2021, constitue un outil d'aide à la décision pour le suivi du PLH.
• Le PLH territorialise les objectifs de production de logements sociaux issus de l'article 55 de la loi SRU, et le préfet dispose de pouvoirs de substitution en cas de carence.