Le principe d'égalité : fondements constitutionnels et portée juridique

Le principe d'égalité constitue l'un des piliers de l'ordre juridique français. Sa consécration normative s'étend du bloc de constitutionnalité jusqu'au droit pénal, en passant par les engagements internationaux de la France. Comprendre ce principe suppose d'en saisir les sources, la portée et les limites que la jurisprudence a progressivement dessinées.

Les sources constitutionnelles du principe d'égalité

La Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen du 26 août 1789 pose le socle du principe d'égalité dès son article premier :

« Les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits. Les distinctions sociales ne peuvent être fondées que sur l'utilité commune. »

Cette formulation initiale se prolonge dans plusieurs autres articles de la Déclaration. L'article 6 proclame que la loi « doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse » et que tous les citoyens sont « également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents ». L'article 13 consacre quant à lui l'égalité devant les charges publiques, en prévoyant que la contribution commune doit être « également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ».

Le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 enrichit cette conception en y ajoutant une dimension sociale. Son alinéa 3 garantit à la femme « dans tous les domaines, des droits égaux à ceux de l'homme ». Cette disposition a permis au Conseil constitutionnel de fonder un contrôle spécifique de l'égalité entre les sexes.

L'article premier de la Constitution du 4 octobre 1958 synthétise l'ensemble de ces acquis en affirmant que la République « assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion ». La révision constitutionnelle du 1er mars 2005 y a ajouté la mention selon laquelle « la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, ainsi qu'aux responsabilités professionnelles et sociales ».

Le Conseil constitutionnel a reconnu très tôt la valeur constitutionnelle du principe d'égalité, dès sa décision fondatrice relative à la taxation d'office (CC, 27 décembre 1973, n° 73-51 DC). Cette décision a marqué le début d'une jurisprudence abondante faisant du principe d'égalité le moyen le plus fréquemment invoqué devant le juge constitutionnel.

L'égalité comme principe général du droit administratif

Bien avant sa constitutionnalisation, le principe d'égalité avait été consacré par le juge administratif comme principe général du droit. Le Conseil d'État a dégagé l'égalité des usagers devant le service public dans son arrêt Société des concerts du Conservatoire (CE, sect., 9 mars 1951), l'égalité devant les charges publiques et l'égalité d'accès aux emplois publics (CE, 10 mai 1974, Denoyez et Chorques, pour l'égalité tarifaire des usagers du service public, avec possibilité de différences justifiées par des différences de situation).

Ces principes généraux du droit s'imposent à l'autorité réglementaire et irriguent l'ensemble du droit administratif, du droit fiscal au droit de la commande publique.

La portée internationale : de l'égalité à la non-discrimination

Sur le plan international, le principe d'égalité se traduit principalement à travers le concept de non-discrimination. La Déclaration universelle des droits de l'homme du 10 décembre 1948 pose dans son article 2 que chacun peut se prévaloir de tous les droits proclamés « sans distinction aucune, notamment de race, de couleur, de sexe, de langue, de religion, d'opinion politique ». Les deux Pactes internationaux de 1966 (relatifs aux droits civils et politiques d'une part, aux droits économiques, sociaux et culturels d'autre part) reprennent cette interdiction.

L'article 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales interdit toute discrimination dans la jouissance des droits reconnus par la Convention. Le Protocole n° 12, ouvert à la signature en 2000, étend cette interdiction à tout droit prévu par la loi, créant ainsi un principe général et autonome de non-discrimination.

Le droit de l'Union européenne a particulièrement développé la lutte contre les discriminations. Les directives 2000/43/CE (égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d'origine ethnique) et 2000/78/CE (égalité de traitement en matière d'emploi) ont imposé aux États membres un cadre juridique détaillé. La Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, devenue juridiquement contraignante avec le traité de Lisbonne, consacre le principe de non-discrimination à son article 21.

La protection pénale de l'égalité

Le législateur pénal participe à la défense du principe d'égalité à travers plusieurs incriminations. Les articles 225-1 et suivants du Code pénal définissent et répriment les discriminations, qu'elles soient fondées sur l'origine, le sexe, la situation de famille, l'apparence physique, le patronyme, l'état de santé, le handicap, les opinions politiques, l'appartenance syndicale ou l'orientation sexuelle. L'article 225-1 énumère plus de vingt critères de discrimination prohibés.

Les articles 224-1 et suivants du même code répriment les atteintes à la liberté de la personne, et notamment les pratiques d'esclavage et de servitude, qui constituent la forme la plus grave de négation de l'égalité entre les êtres humains.

La loi du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations a renforcé ce dispositif en transposant les directives européennes et en unifiant la définition des discriminations directes et indirectes.

Les tempéraments au principe d'égalité : la différence de traitement justifiée

Le principe d'égalité n'impose pas un traitement uniforme de toutes les situations. Tant le Conseil constitutionnel que le Conseil d'État admettent que des différences de traitement puissent être établies, à condition qu'elles répondent à des critères précis.

Le Conseil constitutionnel a posé une formulation de référence : le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi (CC, 16 janvier 1982, n° 81-132 DC, Nationalisations).

Le Conseil d'État applique un raisonnement analogue. Dans un arrêt rendu le 22 décembre 2020 (n° 439804), à propos des mesures sanitaires liées à la crise du Covid-19, il a rappelé que le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que l'autorité réglementaire traite différemment des situations différentes, ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, à la double condition que la différence de traitement soit en rapport direct avec l'objet de la norme et qu'elle ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs qui la justifient.

Ce contrôle de proportionnalité constitue le cœur de la jurisprudence contemporaine sur l'égalité. Il impose à l'administration et au législateur de justifier objectivement toute distinction opérée entre des catégories de personnes ou de situations.

La discrimination positive en droit français

La question de la discrimination positive (ou « action positive ») illustre les tensions inhérentes au principe d'égalité. Le droit français se montre traditionnellement réticent à l'égard des mesures de différenciation fondées sur des critères tels que l'origine ethnique, en raison du principe d'indivisibilité de la République et de l'universalisme républicain.

Le Conseil constitutionnel a censuré les dispositifs instaurant des quotas rigides fondés sur le sexe (CC, 18 novembre 1982, n° 82-146 DC, à propos des élections municipales), ce qui a conduit à la révision constitutionnelle du 8 juillet 1999 introduisant l'objectif de parité. En revanche, les mesures visant à rétablir une égalité de fait, comme les dispositifs d'éducation prioritaire (zones d'éducation prioritaire, conventions Sciences Po-ZEP), ont été admises dans la mesure où elles reposent sur des critères socio-économiques et territoriaux, et non sur des critères ethniques.

À retenir

• Le principe d'égalité est consacré par les articles 1er et 6 de la DDHC de 1789, le préambule de 1946 et l'article 1er de la Constitution de 1958, ce qui en fait l'un des principes les plus solidement ancrés dans le bloc de constitutionnalité.
• Le Conseil constitutionnel admet les différences de traitement à deux conditions : elles doivent être en rapport direct avec l'objet de la norme et ne pas être manifestement disproportionnées (CC, 16 janvier 1982, Nationalisations).
• Le Conseil d'État applique le même raisonnement en droit administratif, comme l'illustre sa jurisprudence relative aux mesures sanitaires Covid-19 (CE, 22 décembre 2020, n° 439804).
• Sur le plan international, le principe se décline sous la forme de la non-discrimination (art. 14 CEDH, Charte des droits fondamentaux de l'UE, Pactes de 1966).
• Le droit pénal protège l'égalité par la répression des discriminations (art. 225-1 et s. du Code pénal) et des atteintes les plus graves à la dignité humaine (esclavage, servitude).