Le principe constitutionnel d'égalité : fondements et contrôle

Les racines philosophiques du principe d'égalité

Le principe d'égalité plonge ses racines dans la pensée grecque antique. Aristote, dans La Politique, soulignait déjà que la justice implique une certaine forme d'égalité, tout en posant la question fondamentale de savoir quelle égalité et quelle inégalité sont légitimes. Cette interrogation traverse toute l'histoire de la philosophie politique occidentale.

La pensée moderne du principe d'égalité s'est construite autour de la théorie du contrat social. Thomas Hobbes, John Locke, puis Jean-Jacques Rousseau ont chacun postulé un état de nature dans lequel les êtres humains jouissent de droits naturels, parmi lesquels l'égalité occupe une place centrale. Rousseau, dans son Discours sur l'origine et les fondements de l'inégalité parmi les hommes (1755) puis dans Du contrat social (1762), établit un lien indissociable entre égalité et justice en affirmant que le premier intérêt public est toujours la justice, et que la justice n'est que cette égalité.

Au-delà de l'égalité formelle en droits, des penseurs comme Gracchus Babeuf ou Pierre-Joseph Proudhon ont défendu une égalité réelle des conditions sociales. Plus récemment, John Rawls, dans sa Théorie de la justice (1971), a proposé de concilier l'idéal égalitaire avec l'efficacité économique en introduisant le concept d'inégalité juste : selon son principe de différence, les inégalités ne sont acceptables que si elles profitent aux membres les plus défavorisés de la société.

Le principe d'égalité présente une caractéristique singulière parmi les droits fondamentaux : il ne constitue pas seulement un droit autonome, mais une exigence transversale qui conditionne l'exercice de tous les autres droits. Il fonde moins un droit à l'égalité qu'un droit à l'égalité des droits. Pour autant, il ne contient pas en lui-même la détermination de ce qui doit être considéré comme égal, c'est-à-dire les raisons substantielles permettant d'assimiler ou de différencier deux situations données.

La consécration textuelle en droit français

La mise en œuvre juridique du principe d'égalité en France débute avec la nuit du 4 août 1789 et l'abolition des privilèges, suivie par l'adoption de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen (DDHC) du 26 août 1789, dont l'article 1er proclame que les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits.

Le principe d'égalité irrigue l'ensemble du bloc de constitutionnalité à travers au moins une quinzaine de dispositions. Dans la DDHC de 1789, l'article 1er pose l'égalité générale, l'article 6 consacre l'égalité devant la loi et dans l'accès aux emplois publics, et l'article 13 établit l'égalité devant les charges publiques.

Le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 enrichit considérablement le champ de l'égalité : son alinéa 1er pose le principe de non-discrimination, l'alinéa 3 affirme l'égalité entre les femmes et les hommes, l'alinéa 11 garantit l'égalité dans la protection de la santé, l'alinéa 12 l'égalité devant les charges résultant de calamités nationales, et l'alinéa 13 l'égal accès à l'instruction.

La Constitution du 4 octobre 1958 complète cet édifice : l'article 1er interdit les discriminations fondées sur l'origine, la race ou la religion, l'article 2 inscrit l'égalité dans la devise républicaine, et l'article 3 garantit l'égalité du suffrage. Au niveau international, l'article 14 de la Convention européenne des droits de l'homme et son Protocole n° 12 consacrent également le principe de non-discrimination.

Le contrôle du Conseil constitutionnel

Le Conseil constitutionnel a érigé le principe d'égalité en critère majeur du contrôle de constitutionnalité des lois à partir de sa décision du 27 décembre 1973, Taxation d'office (n° 73-51 DC). Depuis lors, près de la moitié des décisions rendues dans le cadre du contrôle a priori de l'article 61 de la Constitution font application de ce principe.

Le Conseil fonde principalement son contrôle sur cinq textes : les articles 1er, 6 et 13 de la DDHC de 1789, ainsi que les articles 1er et 3 de la Constitution de 1958. L'article 1er de la DDHC n'a été mobilisé qu'à partir de la décision n° 2006-533 DC du 16 mars 2006 relative à l'égalité salariale entre les femmes et les hommes, rejoignant ainsi la démarche du Conseil d'État qui s'y référait déjà depuis l'arrêt Guilhaumé du 1er février 1980.

Plutôt que de se limiter aux déclinaisons spécifiques du principe, le Conseil constitutionnel recourt fréquemment au principe général d'égalité sans en préciser le domaine d'application. La formule de référence, dégagée dans la décision n° 96-375 DC du 9 avril 1996, pose que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que la différence de traitement soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit.

Cette formule établit un triple test pour apprécier la conformité d'une différence de traitement au principe d'égalité : la différence doit reposer sur des critères objectifs et rationnels, elle doit être proportionnée à la finalité poursuivie, et elle doit être étrangère à toute discrimination prohibée. Ce triptyque rappelle le contrôle opéré par la Cour européenne des droits de l'homme sur le fondement de l'article 14 de la Convention.

Les modulations admises du principe d'égalité

En matière de droits politiques, le Conseil constitutionnel applique le principe d'égalité avec une rigueur particulière. Il a jugé en 1982 que des quotas de femmes sur les listes électorales municipales étaient contraires à la Constitution, estimant que le suffrage ne peut connaître de distinction fondée sur le sexe. Seule une révision constitutionnelle (intervenue en 1999) a permis d'introduire des mécanismes de parité. De même, le Conseil a invalidé la notion de peuple corse composante du peuple français (décision n° 91-290 DC du 9 mai 1991) et a refusé de reconnaître des droits collectifs aux locuteurs de langues régionales.

En matière pénale et de procédure pénale, le principe d'égalité est appliqué rigoureusement, le Conseil n'admettant qu'avec réticence l'affaiblissement des garanties procédurales, y compris dans le domaine de la lutte contre le terrorisme (régime de la garde à vue, perquisitions de nuit).

En matière fiscale, le principe connaît des modulations significatives. L'effort fiscal doit croître avec l'importance des ressources, et le Conseil constitutionnel a conféré valeur constitutionnelle au principe de progressivité de l'impôt sur le revenu (décision n° 93-320 DC du 21 juin 1993). Le Conseil veille également au respect du principe d'égalité devant les charges publiques de l'article 13 de la DDHC, en censurant les dispositifs fiscaux qui créent des ruptures caractérisées d'égalité.

L'intérêt général constitue la limite la plus fréquemment invoquée au principe d'égalité. Une différence de traitement est admise lorsqu'elle est justifiée par une différence de situation objective ou par un motif d'intérêt général, à condition d'être proportionnée et étrangère à toute discrimination.

À retenir

• Le principe d'égalité est un droit transversal qui conditionne l'exercice de tous les autres droits fondamentaux, consacré par au moins une quinzaine de dispositions du bloc de constitutionnalité.
• La décision Taxation d'office du 27 décembre 1973 marque le point de départ du contrôle du principe d'égalité par le Conseil constitutionnel.
• Le triple test de la décision du 9 avril 1996 (n° 96-375 DC) constitue la grille d'analyse de référence : critères objectifs, proportionnalité, absence de discrimination.
• En matière de droits politiques, le principe est quasi absolu (pas de discrimination positive sans révision constitutionnelle) ; en matière fiscale, la progressivité de l'impôt a valeur constitutionnelle depuis 1993.
• L'intérêt général est la principale justification admise pour déroger au principe d'égalité, sous réserve de proportionnalité.