Le plan de mobilité : cadre juridique et enjeux territoriaux

Origine et évolution du concept de planification des déplacements urbains

La planification des déplacements urbains trouve ses racines dans la loi d'orientation des transports intérieurs (LOTI) du 30 décembre 1982, qui a posé les fondements d'un droit aux transports et d'une organisation rationnelle des déplacements. C'est toutefois la loi sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie du 30 décembre 1996 (loi LAURE) qui a véritablement imposé l'élaboration de plans de déplacements urbains (PDU) dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants. Ces documents de planification avaient pour objectif de définir les principes d'organisation du transport de personnes et de marchandises, de la circulation et du stationnement dans le ressort territorial de l'autorité organisatrice de la mobilité.

La loi d'orientation des mobilités (LOM) du 24 décembre 2019 a profondément remanié ce cadre en substituant au plan de déplacements urbains le plan de mobilité, désormais régi par les articles L. 1214-1 et suivants du code des transports. Ce changement terminologique n'est pas anodin : il traduit une approche plus large, intégrant l'ensemble des formes de mobilité (covoiturage, autopartage, mobilités actives, logistique urbaine) et non plus seulement les transports collectifs et la circulation automobile.

Obligation d'élaboration et autorités compétentes

L'élaboration d'un plan de mobilité est obligatoire dans les ressorts territoriaux des autorités organisatrices de la mobilité inclus dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants, conformément à l'article L. 1214-3 du code des transports. Cette obligation concerne les communautés d'agglomération, communautés urbaines et métropoles qui exercent la compétence d'organisation de la mobilité.

La loi LOM a par ailleurs ouvert la possibilité pour les autorités organisatrices de la mobilité situées hors de ces grandes agglomérations d'élaborer un plan de mobilité de manière volontaire. Les communautés de communes ayant pris la compétence mobilité peuvent ainsi se doter de cet outil de planification, ce qui témoigne d'une volonté de diffuser la culture de la planification des déplacements au-delà des seuls grands pôles urbains.

L'autorité organisatrice de la mobilité est compétente pour élaborer et réviser le plan de mobilité. Depuis la loi NOTRe du 7 août 2015 et la loi LOM, la région joue un rôle de chef de file en matière de mobilité et assure la coordination entre les différentes autorités organisatrices à travers le comité des partenaires prévu à l'article L. 1231-5 du code des transports.

Contenu du plan de mobilité

Le plan de mobilité définit les principes régissant l'organisation de la mobilité des personnes et du transport des marchandises, la circulation et le stationnement. L'article L. 1214-2 du code des transports fixe les objectifs que le plan doit poursuivre, parmi lesquels figurent :

• l'équilibre durable entre les besoins de mobilité et la protection de l'environnement et de la santé
• le renforcement de la cohésion sociale et urbaine
• l'amélioration de la sécurité de tous les déplacements
• la diminution du trafic automobile
• le développement des transports collectifs, du vélo et de la marche
• l'organisation du stationnement sur voirie et dans les parcs publics
• la logistique urbaine et les livraisons de marchandises

La loi LOM a enrichi le contenu obligatoire du plan en y intégrant des volets relatifs aux mobilités partagées (covoiturage, autopartage), à la continuité et l'accessibilité des itinéraires piétons et cyclables, ainsi qu'à la logistique urbaine. Le plan doit également comporter un volet relatif à la mobilité solidaire visant à garantir l'accès à la mobilité des personnes en situation de vulnérabilité économique ou sociale.

Articulation avec les autres documents de planification

Le plan de mobilité s'inscrit dans une hiérarchie normative complexe. Il doit être compatible avec le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), ou en Île-de-France avec le schéma directeur de la région Île-de-France (SDRIF). Il doit également être compatible avec le plan climat-air-énergie territorial (PCAET) lorsqu'il existe.

Réciproquement, le plan local d'urbanisme (PLU) doit prendre en compte le plan de mobilité, conformément à l'article L. 151-1 du code de l'urbanisme. Cette articulation entre planification des mobilités et planification urbaine est essentielle, car les choix d'aménagement conditionnent largement les besoins de déplacement. Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser la portée de l'obligation de compatibilité entre documents de planification, en jugeant qu'elle n'impose pas une conformité stricte mais interdit une contrariété manifeste (CE, 10 juin 1998, SA Leroy Merlin).

Procédure d'élaboration et dimension participative

L'élaboration du plan de mobilité obéit à une procédure encadrée par le code des transports. L'autorité organisatrice de la mobilité prescrit l'élaboration du plan, puis associe à son élaboration l'État, la région, le département, les communes et leurs groupements, ainsi que les associations d'usagers et les chambres consulaires.

Le projet de plan est soumis pour avis aux personnes publiques associées, puis fait l'objet d'une enquête publique conformément aux dispositions du code de l'environnement relatives à la participation du public. Depuis la loi LOM, le plan de mobilité fait également l'objet d'une évaluation environnementale systématique.

Le plan de mobilité est approuvé par l'organe délibérant de l'autorité organisatrice de la mobilité. Il fait l'objet d'une évaluation au moins tous les cinq ans et, le cas échéant, d'une révision. Cette obligation d'évaluation périodique vise à garantir l'adaptation du plan aux évolutions du territoire et des pratiques de mobilité.

Le plan de mobilité simplifié

Pour les territoires qui ne sont pas soumis à l'obligation d'élaborer un plan de mobilité, la loi LOM a prévu la possibilité d'adopter un plan de mobilité simplifié (article L. 1214-36-1 du code des transports). Ce document, moins contraignant dans son contenu et sa procédure d'élaboration, permet aux communautés de communes et aux pôles d'équilibre territoriaux et ruraux (PETR) de définir une stratégie de mobilité adaptée à leurs spécificités.

Le plan de mobilité simplifié constitue une innovation importante pour les territoires ruraux et périurbains, où la dépendance à l'automobile individuelle est particulièrement forte et où les solutions de mobilité alternative doivent être pensées différemment des contextes urbains denses.

Le plan de mobilité employeur

Distinct du plan de mobilité territorial, le plan de mobilité employeur (anciennement plan de déplacements d'entreprise) est prévu à l'article L. 1214-8-2 du code des transports. Il est obligatoire pour les entreprises regroupant au moins cinquante salariés sur un même site situé dans le ressort d'un plan de mobilité. Ce plan vise à optimiser et augmenter l'efficacité des déplacements liés à l'activité de l'entreprise, notamment les trajets domicile-travail, en encourageant le recours aux transports en commun, au vélo ou au covoiturage.

Les entreprises situées sur un même site peuvent établir un plan de mobilité employeur commun. L'article L. 1214-8-2 prévoit que le plan de mobilité employeur doit être transmis à l'autorité organisatrice de la mobilité territorialement compétente.

Enjeux contemporains et perspectives

Le plan de mobilité est aujourd'hui au carrefour de plusieurs défis majeurs. La transition écologique impose de repenser les systèmes de déplacement pour réduire les émissions de gaz à effet de serre du secteur des transports, qui représente environ 31 % des émissions nationales. La loi Climat et Résilience du 22 août 2021 a renforcé les obligations en matière de développement des zones à faibles émissions mobilité (ZFE-m), dont la mise en place doit être articulée avec le plan de mobilité.

La question de l'équité territoriale constitue un autre enjeu central. Les territoires périurbains et ruraux souffrent d'un déficit d'offre de mobilité qui constitue un facteur d'exclusion sociale et économique. Le plan de mobilité, dans sa version simplifiée, peut contribuer à réduire ces inégalités en favorisant des solutions adaptées (transport à la demande, covoiturage solidaire, mobilités actives).

Enfin, l'essor des mobilités numériques (MaaS, Mobility as a Service) et des nouvelles formes de mobilité (trottinettes en libre-service, vélos en free-floating) pose la question de l'intégration de ces services dans la planification territoriale des déplacements.

À retenir

• Le plan de mobilité, successeur du plan de déplacements urbains depuis la loi LOM de 2019, est obligatoire dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants (article L. 1214-3 du code des transports).
• Il couvre l'ensemble des mobilités (transports collectifs, mobilités actives, partagées, logistique urbaine) et doit être compatible avec le SRADDET et le PCAET.
• La loi LOM a créé le plan de mobilité simplifié pour les territoires ruraux et périurbains, élargissant la planification des déplacements au-delà des grandes agglomérations.
• Le plan de mobilité employeur est obligatoire pour les entreprises de 50 salariés ou plus situées dans le périmètre d'un plan de mobilité.
• Le plan fait l'objet d'une évaluation tous les cinq ans et doit intégrer les enjeux de transition écologique, d'équité territoriale et de nouvelles mobilités.