Le mécanisme constitutionnel du chef de file en droit des collectivités territoriales

Fondement constitutionnel et ratio legis

La notion de collectivité chef de file trouve son ancrage dans l'article 72 alinéa 5 de la Constitution, issu de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République. Cette disposition prévoit qu'aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre, mais que la loi peut autoriser l'une d'entre elles à organiser les modalités de leur action commune lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités.

Ce mécanisme répond à une difficulté structurelle de la décentralisation française : l'existence de compétences partagées entre plusieurs niveaux de collectivités, source de financements croisés, de doublons administratifs et de dilution des responsabilités. Le chef de file ne détient pas un pouvoir hiérarchique sur les autres collectivités participantes. Il dispose d'une mission d'animation et de coordination, sans pouvoir de contrainte ni de substitution.

Le Conseil constitutionnel a précisé la portée de ce dispositif dans sa décision n° 2008-567 DC du 24 juillet 2008, en rappelant que la désignation d'un chef de file ne saurait aboutir à l'établissement d'une tutelle d'une collectivité sur une autre, conformément au principe constitutionnel de libre administration (article 72 alinéa 3 de la Constitution).

La mise en œuvre législative par la loi MAPTAM

C'est la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (dite loi MAPTAM) qui a donné sa pleine effectivité au mécanisme du chef de file, en inscrivant à l'article L. 1111-9 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) la répartition des rôles de chef de file entre les trois niveaux de collectivités.

Cette loi s'inscrit dans un mouvement législatif plus large de clarification des compétences, poursuivi par la loi NOTRe du 7 août 2015 (loi n° 2015-991 portant nouvelle organisation territoriale de la République), qui a supprimé la clause générale de compétence des régions et des départements tout en maintenant le dispositif des chefs de file.

Il convient de souligner que la loi MAPTAM a également institué les conférences territoriales de l'action publique (CTAP), prévues à l'article L. 1111-9-1 du CGCT, qui constituent l'instance de concertation au sein de laquelle s'exerce concrètement la fonction de chef de file. Présidée par le président du conseil régional, la CTAP réunit les exécutifs des différentes collectivités et EPCI à fiscalité propre.

La distinction entre chef de file et tutelle

La frontière entre coordination et tutelle constitue le point de tension central du dispositif. L'interdiction de la tutelle d'une collectivité sur une autre, posée à l'article 72 alinéa 5 de la Constitution, impose que le chef de file agisse par la voie de la concertation et non de l'injonction. Concrètement, la collectivité chef de file peut élaborer des schémas, proposer des conventions, organiser des réunions de coordination, mais elle ne peut ni imposer ses choix ni sanctionner le refus de coopérer d'une autre collectivité.

Le Conseil d'État, dans son rapport public de 2007 consacré à l'administration territoriale de la République, avait déjà relevé la faiblesse opérationnelle du mécanisme, en l'absence de tout pouvoir contraignant du chef de file. La doctrine majoritaire considère que ce dispositif relève davantage du soft law territorial que d'un véritable instrument de pilotage des politiques publiques.

En droit comparé, certains États fédéraux comme l'Allemagne disposent de mécanismes plus aboutis de coordination verticale entre niveaux de gouvernement, notamment à travers les conférences sectorielles des ministres des Länder (Ministerkonferenzen), dotées d'un pouvoir de décision plus affirmé.

À retenir

• Le chef de file est une collectivité désignée par la loi pour organiser l'action commune de plusieurs collectivités dans un domaine de compétence partagée, sans exercer de tutelle.
• Le fondement constitutionnel réside dans l'article 72 alinéa 5 de la Constitution, issu de la révision du 28 mars 2003.
• La loi MAPTAM du 27 janvier 2014 a concrétisé ce mécanisme à l'article L. 1111-9 du CGCT en désignant les chefs de file par niveau de collectivité.
• La CTAP (conférence territoriale de l'action publique) constitue l'instance de mise en œuvre de la coordination entre collectivités.
• Le chef de file ne dispose d'aucun pouvoir de contrainte : il anime, coordonne et propose, mais ne peut imposer.