Le HCR : mandat, fonctionnement et rôle dans le système d'asile

Origine et fondement du HCR

Le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) a été créé par la résolution 428 (V) de l'Assemblée générale des Nations unies du 14 décembre 1950, avec un mandat initial de trois ans. Il a commencé ses activités le 1er janvier 1951, quelques mois avant l'adoption de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés. Son siège est établi à Genève. Le mandat du HCR a été régulièrement renouvelé par l'Assemblée générale, avant d'être prolongé indéfiniment par la résolution 58/153 du 22 décembre 2003, supprimant ainsi la clause de renouvellement périodique.

Le HCR est dirigé par un Haut-Commissaire élu par l'Assemblée générale sur proposition du Secrétaire général des Nations unies. Depuis 2022, le poste est occupé par Filippo Grandi. L'institution emploie plus de 18 000 personnes dans environ 135 pays et son budget annuel dépasse 10 milliards de dollars, financé presque intégralement par des contributions volontaires.

Le mandat de protection internationale

Le mandat du HCR repose sur le Statut du HCR annexé à la résolution 428 (V) et sur la Convention de Genève de 1951, complétée par le Protocole de New York du 31 janvier 1967 qui a supprimé les limitations temporelles et géographiques de la Convention. La mission première du HCR est d'assurer la protection internationale des réfugiés et de rechercher des solutions durables à leur situation.

Trois solutions durables sont traditionnellement identifiées : le rapatriement volontaire dans le pays d'origine lorsque les conditions le permettent, l'intégration locale dans le pays d'accueil, et la réinstallation dans un pays tiers. Le HCR exerce également un rôle de surveillance de l'application de la Convention de Genève par les États parties, conformément à l'article 35 de ladite Convention, qui impose aux États de coopérer avec le HCR dans l'exercice de ses fonctions.

Au fil des décennies, le mandat du HCR s'est élargi bien au-delà des seuls réfugiés au sens de la Convention. Il couvre désormais les demandeurs d'asile, les apatrides (en vertu des Conventions de 1954 et 1961 sur l'apatridie), les déplacés internes et les personnes relevant de la compétence du HCR selon les résolutions de l'Assemblée générale.

Le Comité exécutif du HCR

Le Comité exécutif (ExCom) du HCR, créé en 1958, est l'organe intergouvernemental chargé d'approuver les programmes du Haut-Commissaire, de conseiller celui-ci dans l'exercice de ses fonctions et d'autoriser le financement des projets. Il compte actuellement 107 États membres. Le Comité exécutif adopte des Conclusions qui, sans avoir force juridique contraignante, constituent une source d'interprétation importante du droit international des réfugiés. Ces Conclusions sont fréquemment citées par les juridictions nationales et internationales.

Le rôle du HCR dans le dispositif français d'asile

En droit français, le HCR occupe une place institutionnelle singulière dans le système d'asile, consacrée par le Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA). La délégation française du HCR participe aux réunions du conseil d'administration de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), conformément à l'article L. 121-11 du CESEDA. Cette présence traduit l'obligation de coopération prévue par l'article 35 de la Convention de Genève.

Par ailleurs, le représentant du HCR est présent au sein des formations collégiales de jugement de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), juridiction administrative spécialisée rattachée au Conseil d'État. L'article L. 532-3 du CESEDA prévoit que les formations collégiales de la CNDA comprennent, outre le président (magistrat permanent), un assesseur nommé par le Haut-Commissaire des Nations unies pour les réfugiés et un assesseur nommé par le vice-président du Conseil d'État. Cette composition tripartite est une originalité du système français qui garantit que le point de vue de la protection internationale est représenté dans le processus juridictionnel.

Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser la portée de cette participation. La présence de l'assesseur HCR n'est pas une simple formalité : son absence lors de l'audience d'une formation collégiale constitue une irrégularité de nature à entraîner l'annulation de la décision (CE, 30 décembre 2013, n° 352693). Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2003-485 DC du 4 décembre 2003 relative à la loi modifiant la loi relative au droit d'asile, a validé le dispositif institutionnel de la CNDA (anciennement Commission des recours des réfugiés).

Le HCR et la détermination du statut de réfugié

Le HCR joue un rôle fondamental dans l'interprétation de la notion de réfugié. Le Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié publié par le HCR en 1979 (réédité en 1992 et 2011) constitue un instrument de référence, régulièrement cité par les juridictions. Le Conseil d'État français s'y réfère dans son interprétation de la Convention de Genève, tout comme la Cour de justice de l'Union européenne.

Le HCR émet également des Principes directeurs sur la protection internationale qui précisent l'interprétation de la définition du réfugié au regard de situations spécifiques : persécution liée au genre, orientation sexuelle, appartenance à un groupe social particulier, ou encore agents de persécution non étatiques. Ces documents, bien que dépourvus de force contraignante, exercent une influence considérable sur la pratique des États et la jurisprudence.

Le Pacte mondial sur les réfugiés

L'Assemblée générale des Nations unies a adopté le 17 décembre 2018 le Pacte mondial sur les réfugiés (Global Compact on Refugees), issu de la Déclaration de New York pour les réfugiés et les migrants du 19 septembre 2016. Ce cadre, non contraignant juridiquement, vise à renforcer la coopération internationale et le partage des responsabilités en matière de protection des réfugiés. Il confie au HCR un rôle central de coordination et prévoit la tenue d'un Forum mondial sur les réfugiés tous les quatre ans (le premier s'est tenu à Genève en décembre 2019, le second en décembre 2023).

À retenir

• Le HCR, créé en 1950, est l'organe des Nations unies chargé de la protection internationale des réfugiés, des apatrides et des déplacés internes, avec un mandat désormais permanent.
• En France, le HCR siège au conseil d'administration de l'OFPRA et désigne un assesseur dans les formations collégiales de la CNDA, ce qui constitue une particularité institutionnelle remarquable du système français d'asile.
• L'article 35 de la Convention de Genève de 1951 impose aux États parties une obligation de coopération avec le HCR, fondement de sa présence dans les institutions nationales d'asile.
• Le Guide du HCR sur la détermination du statut de réfugié (1979) et ses Principes directeurs constituent des instruments d'interprétation de référence, bien que non contraignants.
• Le Pacte mondial sur les réfugiés de 2018 a renforcé le rôle du HCR comme coordinateur de la solidarité internationale en matière d'asile.