Le fonds de solidarité pour le logement : instrument départemental de lutte contre l'exclusion

Origine et fondements du FSL

Le fonds de solidarité pour le logement (FSL) trouve son origine dans la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement, dite loi Besson. Ce texte fondateur a posé le principe selon lequel toute personne éprouvant des difficultés particulières, en raison de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence, a droit à une aide de la collectivité pour accéder à un logement décent ou s'y maintenir. Le FSL constitue l'un des outils opérationnels de ce droit.

La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a transféré la gestion du FSL aux départements, consacrant ainsi la compétence de cette collectivité en matière d'action sociale liée au logement. Ce transfert s'inscrit dans le mouvement plus large de décentralisation de l'action sociale, le département étant considéré comme l'échelon pertinent pour coordonner les politiques d'insertion et de solidarité.

Nature et portée des aides du FSL

Le FSL accorde des aides financières aux personnes et aux familles confrontées à des difficultés pour assumer les dépenses liées à leur logement. Ces aides peuvent prendre plusieurs formes : des aides directes (subventions) pour le paiement des dettes locatives, des dépôts de garantie, des frais d'agence, des premiers loyers ou encore des factures d'énergie, d'eau et de téléphone. Le fonds peut également consentir des prêts sans intérêt ou accorder des garanties de paiement aux bailleurs.

L'article L. 115-3 du code de l'action sociale et des familles précise que le FSL intervient en faveur des personnes dont les ressources sont insuffisantes pour accéder à un logement décent ou s'y maintenir. Les conditions d'octroi, fixées par le règlement intérieur du fonds, ne peuvent reposer sur d'autres critères que le niveau de ressources et l'importance des difficultés rencontrées. Conformément à l'article 6 de la loi du 31 mai 1990, le FSL ne peut pas subordonner ses aides à des conditions de résidence préalable dans le département.

Gouvernance départementale du FSL

Le président du conseil départemental détient un rôle central dans la gouvernance du FSL. Il en assure la gestion, soit directement par les services du département, soit par l'intermédiaire d'un organisme délégataire. Le décret n° 2005-212 du 2 mars 2005 relatif aux fonds de solidarité pour le logement précise les modalités d'agrément des organismes susceptibles de gérer le fonds pour le compte du département.

Lorsque la gestion est confiée à une association, l'agrément est délivré par le président du conseil départemental. Cet agrément repose sur l'examen de plusieurs critères cumulatifs : l'expérience de l'association en matière de logement, ses compétences financières et comptables, ainsi que les moyens techniques et humains dont elle dispose. Cette exigence vise à garantir une gestion rigoureuse des fonds publics tout en associant le tissu associatif local à la mise en œuvre de la politique sociale du logement.

Le règlement intérieur du FSL est adopté par le conseil départemental après avis du comité responsable du plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD). Ce règlement définit les conditions d'octroi des aides, les plafonds de ressources applicables et les modalités de saisine du fonds.

Financement du FSL

Le financement du FSL repose principalement sur les crédits du département. Depuis la loi du 13 août 2004, l'État n'est plus cofinanceur obligatoire du fonds, le département assumant seul la charge financière. Toutefois, d'autres acteurs peuvent contribuer au financement : les communes et leurs groupements, les caisses d'allocations familiales (CAF), les caisses de mutualité sociale agricole (MSA), les fournisseurs d'énergie et d'eau (dans le cadre de conventions), ainsi que tout organisme public ou privé.

La participation des fournisseurs d'énergie mérite une attention particulière. L'article L. 115-3 du code de l'action sociale et des familles, modifié par la loi n° 2013-312 du 15 avril 2013 (loi Brottes), a élargi le champ d'intervention du FSL aux impayés de fournitures d'énergie. Les fournisseurs sont tenus de contribuer au financement des aides relatives aux impayés de leurs services, dans le cadre de conventions passées avec le département.

Articulation avec le droit au logement opposable

Le FSL s'articule avec le dispositif du droit au logement opposable (DALO) instauré par la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007. Si le DALO crée une obligation de résultat à la charge de l'État pour le relogement des personnes prioritaires, le FSL intervient en amont ou en complément pour sécuriser l'accès et le maintien dans le logement. Le Conseil d'État a confirmé la responsabilité de l'État en cas de non-relogement des personnes reconnues prioritaires au titre du DALO (CE, 15 février 2013, Mme Aouad, n° 356456), ce qui renforce l'intérêt d'une intervention préventive du FSL.

Le plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD), prévu par l'article 2 de la loi du 31 mai 1990, constitue le cadre stratégique dans lequel s'inscrit le FSL. Ce plan, copiloté par l'État et le département, fixe les objectifs et les priorités en matière d'accès au logement des personnes défavorisées.

Contrôle et contentieux

Les décisions d'octroi ou de refus d'aides du FSL sont des décisions administratives susceptibles de recours. Le juge administratif exerce un contrôle sur les conditions d'octroi fixées par le règlement intérieur du fonds, notamment au regard du principe d'égalité. La chambre régionale des comptes peut être amenée à contrôler la gestion du FSL dans le cadre de l'examen de la gestion départementale.

Le Défenseur des droits peut également être saisi par des personnes estimant que le FSL a méconnu leurs droits, notamment en cas de conditions d'accès jugées discriminatoires ou excessivement restrictives.

À retenir

• Le FSL est un dispositif départemental, géré par le président du conseil départemental depuis la loi du 13 août 2004, qui accorde des aides financières pour l'accès et le maintien dans le logement des personnes en difficulté.
• L'agrément d'une association gestionnaire du FSL est délivré par le président du conseil départemental sur la base de critères d'expérience, de compétence financière et de moyens (décret n° 2005-212 du 2 mars 2005).
• Le financement repose principalement sur le département, avec des contributions possibles des CAF, des communes, des fournisseurs d'énergie et d'autres partenaires.
• Le FSL s'inscrit dans le cadre du PDALHPD et s'articule avec le dispositif du droit au logement opposable (DALO).
• Les conditions d'octroi ne peuvent reposer que sur le niveau de ressources et l'importance des difficultés, sans condition de résidence préalable dans le département.