Le droit de manifester : fondements et régime juridique

Le socle international et européen de la liberté de manifestation

La liberté de manifester ne fait pas l'objet d'une consécration autonome en droit international. Elle se déduit d'un faisceau de libertés connexes : liberté de pensée, liberté d'expression et liberté de réunion pacifique. La Déclaration universelle des droits de l'Homme du 10 décembre 1948 pose ce triptyque à travers ses articles 18 (liberté de pensée, de conscience et de religion), 19 (liberté d'opinion et d'expression) et 21 (liberté de réunion et d'association pacifiques). Ce dernier article constitue le fondement textuel le plus direct du droit de manifester au plan universel.

Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques de 1966 consacre en son article 21 le droit de réunion pacifique, en l'assortissant de restrictions possibles dans une société démocratique, au nom de la sécurité nationale, de la sûreté publique ou de la protection des droits d'autrui.

En droit européen, la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme protège la liberté de manifestation par le jeu combiné de ses articles 9 (liberté de pensée), 10 (liberté d'expression) et 11 (liberté de réunion et d'association). L'article 11 constitue le support principal, la Cour européenne des droits de l'Homme ayant progressivement construit une jurisprudence exigeante en la matière. Dans l'arrêt Plattform "Ärzte für das Leben" (CEDH, 21 juin 1988), la Cour a affirmé que les États ont l'obligation positive de prendre des mesures raisonnables pour permettre le déroulement pacifique des manifestations, y compris lorsque celles-ci suscitent l'hostilité de contre-manifestants. Cette ligne jurisprudentielle a été confirmée et approfondie dans l'affaire Identoba et autres c/ Géorgie (CEDH, 12 mai 2015, n° 73235/12), où la Cour a condamné l'État géorgien pour n'avoir pas protégé un défilé menacé par des groupes violents.

L'article 12 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne garantit par ailleurs la liberté de réunion pacifique, tandis que l'article 10 de cette même Charte protège la liberté de manifester sa conviction individuellement ou collectivement, en public ou en privé.

La construction du droit de manifester en droit français

Le droit français n'a consacré que tardivement la liberté de manifestation en tant que telle, et il ne l'a jamais fait de manière explicite dans un texte constitutionnel. La Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789 ne mentionne pas le droit de manifester, pas plus que les constitutions successives. C'est par voie jurisprudentielle que le Conseil constitutionnel a rattaché ce droit à la liberté d'expression. Dans sa décision du 18 janvier 1995 (Cons. const., 18 janv. 1995, n° 94-352 DC, Loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité), le Conseil a qualifié le droit de manifestation d'expression collective des idées et des opinions, lui conférant ainsi une valeur constitutionnelle indirecte.

Cette reconnaissance tardive s'explique par l'histoire politique française. Le XIXe siècle a été marqué par des révolutions nées de mouvements populaires (1830, 1848, la Commune de 1871), ce qui a conduit les gouvernants à considérer la manifestation avec méfiance. Les événements du 6 février 1934, lorsqu'une manifestation antiparlementaire des ligues d'extrême droite devant la Chambre des députés fit plus d'un millier de blessés et provoqua la chute du gouvernement Daladier, ont constitué le déclencheur d'une réglementation spécifique. Le décret-loi du 23 octobre 1935 a pour la première fois introduit le terme de "manifestation" dans le droit positif et établi un régime de déclaration préalable.

Ce texte fondateur est resté la norme de référence pendant près de huit décennies avant d'être abrogé en 2012 lors de la codification dans le Code de la sécurité intérieure (articles L. 211-1 à L. 211-4 et L. 211-12 à L. 211-14). Le législateur n'a pas modifié la philosophie du régime : il ne s'agit ni d'un régime d'autorisation préalable ni d'une liberté absolue, mais d'un régime déclaratif assorti d'un pouvoir d'interdiction encadré.

Le régime de la déclaration préalable

L'article L. 211-1 du Code de la sécurité intérieure impose une obligation de déclaration préalable pour tout cortège, rassemblement ou manifestation sur la voie publique. Ce régime repose sur plusieurs éléments formels. La déclaration doit être effectuée entre trois jours francs au minimum et quinze jours francs au maximum avant la date prévue. Elle est adressée au maire de la commune, au préfet ou au sous-préfet selon les cas (à Paris, au préfet de police). Elle doit être signée par au moins trois organisateurs jouissant de leurs droits civils et politiques, faisant élection de domicile dans le département. Son contenu comprend l'identité des organisateurs, l'objet de la manifestation, le lieu, la date, l'heure du rassemblement et l'itinéraire projeté.

L'autorité qui reçoit la déclaration délivre immédiatement un récépissé, lequel ne constitue en aucun cas une autorisation. Le régime fonctionne par accord tacite : la manifestation est réputée autorisée dès lors que l'administration ne s'y est pas opposée expressément. Ce mécanisme distingue fondamentalement la manifestation d'autres activités soumises à autorisation préalable.

Le délai de déclaration et les informations recueillies ont une finalité pratique : permettre aux autorités de police d'organiser le dispositif de maintien de l'ordre, de négocier éventuellement des modifications de parcours et d'évaluer les risques de troubles.

L'encadrement du pouvoir d'interdiction

Le pouvoir d'interdire une manifestation est strictement encadré par la jurisprudence administrative. L'interdiction n'est légale que si elle satisfait à deux conditions cumulatives : elle ne doit pas revêtir un caractère général et absolu et elle doit être rendue nécessaire par l'ampleur des troubles à l'ordre public que l'autorité de police ne pourrait prévenir par d'autres mesures moins restrictives.

Le Conseil d'État applique un contrôle de proportionnalité rigoureux. Dans l'arrêt Jeunesse indépendante chrétienne féminine (CE, 5 mars 1948), le juge administratif a censuré l'interdiction d'une manifestation au motif que les moyens de police disponibles étaient suffisants pour assurer l'ordre public, rendant l'interdiction disproportionnée. Cette solution s'inscrit dans la continuité de la jurisprudence classique sur la police administrative, illustrée par l'arrêt Benjamin (CE, 19 mai 1933), qui soumet toute mesure de police à un contrôle maximum de proportionnalité lorsqu'elle porte atteinte à une liberté fondamentale.

Par ailleurs, les autorités ont l'obligation de prendre les mesures nécessaires pour que les manifestations déclarées se déroulent dans de bonnes conditions. Le Conseil d'État a jugé qu'il appartient aux autorités d'empêcher que des individus extérieurs à la manifestation ne provoquent des troubles à l'ordre public (CE, 23 juill. 1993, Jacques Saldou, n° 107126) et, plus spécifiquement, des atteintes aux personnes ou aux biens (CE, 12 oct. 1983, Commune de Vertou, n° 41410).

La protection pénale du droit de manifester

Depuis 1994, le Code pénal reconnaît à la manifestation le caractère d'une liberté et en assure la protection. L'article 431-1 du Code pénal incrimine le fait d'entraver, de manière concertée et à l'aide de menaces, l'exercice de la liberté de manifestation. Cette infraction est punie d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende. Il s'agit d'une protection symétrique : le droit pénal protège à la fois la liberté de manifester et l'ordre public contre les débordements lors des manifestations.

L'article 431-9 du Code pénal sanctionne d'autre part l'organisation d'une manifestation sans déclaration préalable ou après son interdiction, de six mois d'emprisonnement et 7 500 euros d'amende. La participation à une manifestation interdite est quant à elle une contravention.

Les évolutions législatives récentes ont renforcé l'arsenal répressif. La loi du 10 avril 2019 dite "anti-casseurs" (loi n° 2019-290 visant à renforcer et garantir le maintien de l'ordre public lors des manifestations) a introduit la possibilité pour le préfet de prononcer des interdictions individuelles de manifester à l'encontre de personnes représentant une menace d'une particulière gravité pour l'ordre public. Le Conseil constitutionnel a validé l'essentiel de ce dispositif tout en censurant la disposition qui permettait au préfet d'interdire de manifester sans contrôle juridictionnel préalable suffisant (Cons. const., 4 avril 2019, n° 2019-780 DC).

À retenir

• La liberté de manifester n'est pas consacrée par un texte constitutionnel spécifique en France mais découle de la liberté d'expression collective des idées et des opinions (Cons. const., 18 janv. 1995, n° 94-352 DC).
• Le régime juridique repose sur une déclaration préalable (et non une autorisation), codifiée aux articles L. 211-1 et suivants du Code de la sécurité intérieure.
• L'interdiction d'une manifestation n'est légale que si elle est proportionnée aux risques de troubles à l'ordre public et si les forces de police ne disposent pas de moyens suffisants pour y faire face autrement.
• Les États ont une obligation positive de protéger les manifestations, y compris contre les agissements de tiers hostiles (CEDH, Plattform "Ärzte für das Leben", 1988 ; Identoba, 2015).
• Le Code pénal protège la liberté de manifester (art. 431-1) tout en sanctionnant l'organisation de manifestations non déclarées ou interdites (art. 431-9).