Le contrôle de conventionnalité en droit français : fondements et mise en œuvre

Définition et fondement constitutionnel

Le contrôle de conventionnalité désigne l'opération par laquelle un juge vérifie la compatibilité d'une norme interne (loi, règlement, acte administratif) avec les engagements internationaux de la France. Ce mécanisme trouve son assise dans l'article 55 de la Constitution du 4 octobre 1958, qui dispose :

« Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l'autre partie. »

Cette disposition pose trois conditions cumulatives pour qu'un traité prime sur la loi : une ratification ou approbation régulière, une publication au Journal officiel, et une application réciproque par l'autre partie. Cette dernière condition, dite de réciprocité, ne s'applique toutefois pas aux traités relatifs aux droits de l'homme, comme l'a précisé le Conseil d'État (CE, Ass., 9 juillet 2010, Cheriet-Benseghir).

Le refus du Conseil constitutionnel d'exercer le contrôle de conventionnalité

Le Conseil constitutionnel a très tôt décliné sa compétence pour effectuer ce contrôle. Dans sa décision fondatrice IVG du 15 janvier 1975 (décision n° 74-54 DC), il a jugé qu'une loi contraire à un traité n'est pas pour autant contraire à la Constitution. Il a estimé que la supériorité des traités sur les lois, prévue par l'article 55, présente un caractère « à la fois relatif et contingent » tenant à la condition de réciprocité, ce qui la distingue de la suprématie constitutionnelle qui est absolue et permanente.

Cette position a été confirmée à de nombreuses reprises. Le Conseil constitutionnel considère qu'il ne lui appartient pas, lorsqu'il est saisi en application de l'article 61 de la Constitution, d'examiner la conformité d'une loi aux stipulations d'un traité ou d'un accord international. Il a ainsi renvoyé cette mission aux juridictions ordinaires.

L'acceptation progressive par les juridictions ordinaires

La Cour de cassation a été la première à accepter d'exercer le contrôle de conventionnalité. Dans l'arrêt Jacques Vabre du 24 mai 1975, la chambre mixte a écarté l'application d'une disposition du Code des douanes contraire au traité de Rome (article 95 CEE, devenu article 110 TFUE). La Cour s'est fondée directement sur l'article 55 de la Constitution pour affirmer la primauté du traité sur la loi postérieure.

Le Conseil d'État a longtemps résisté à cette évolution. Il appliquait la théorie de la loi-écran (dite aussi « écran législatif »), selon laquelle le juge administratif ne pouvait écarter une loi, même contraire à un traité, par respect de la volonté du législateur (CE, Sect., 1er mars 1968, Syndicat général des fabricants de semoules de France). Ce n'est qu'avec l'arrêt Nicolo du 20 octobre 1989 (CE, Ass.) que le Conseil d'État a accepté de faire prévaloir un traité (en l'espèce le traité de Rome) sur une loi postérieure incompatible. Cette décision a constitué un revirement majeur dans l'histoire du droit administratif français.

Extension du contrôle aux différentes sources internationales

Après l'arrêt Nicolo, le Conseil d'État a progressivement étendu le contrôle de conventionnalité à l'ensemble des normes internationales. Il a admis la supériorité sur la loi des règlements communautaires (CE, Ass., 24 septembre 1990, Boisdet), des directives communautaires (CE, Ass., 28 février 1992, S.A. Rothmans International France et S.A. Philip Morris France), ainsi que des principes généraux du droit de l'Union européenne et de la Convention européenne des droits de l'homme.

La Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), signée à Rome le 4 novembre 1950, occupe une place particulière dans ce contrôle. Les juges français, tant judiciaires qu'administratifs, appliquent régulièrement ses stipulations pour écarter des dispositions législatives ou réglementaires jugées incompatibles, notamment au regard du droit au procès équitable (article 6§1), du droit au respect de la vie privée (article 8) ou du principe de non-discrimination (article 14).

Articulation avec le contrôle de constitutionnalité et la QPC

L'introduction de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a soulevé la question de l'articulation entre contrôle de conventionnalité et contrôle de constitutionnalité. Le caractère « prioritaire » de la QPC signifie que le juge doit d'abord examiner le moyen tiré de l'inconstitutionnalité avant celui tiré de l'inconventionnalité.

Le Conseil constitutionnel a précisé, dans sa décision du 12 mai 2010 (n° 2010-605 DC, Jeux en ligne), que le mécanisme de la QPC ne privait pas les juridictions de leur pouvoir d'exercer le contrôle de conventionnalité. Les deux contrôles coexistent mais relèvent de juges différents : le Conseil constitutionnel pour la constitutionnalité des lois (a posteriori via la QPC), les juridictions ordinaires pour la conventionnalité.

Cette dualité peut engendrer des tensions lorsqu'un même droit est protégé à la fois par la Constitution et par un traité. Le juge ordinaire peut ainsi être conduit, par le biais du contrôle de conventionnalité, à exercer un contrôle matériellement proche d'un contrôle de constitutionnalité, en vérifiant par exemple la conformité d'une loi au droit à un recours effectif garanti tant par l'article 16 de la Déclaration de 1789 que par l'article 13 de la CEDH.

Portée et effets du contrôle de conventionnalité

Contrairement au contrôle de constitutionnalité exercé par le Conseil constitutionnel, qui peut entraîner l'abrogation de la loi (article 62 de la Constitution), le contrôle de conventionnalité ne conduit qu'à l'inapplication de la norme interne dans le litige considéré. La loi déclarée incompatible avec un traité n'est pas annulée : elle demeure dans l'ordonnancement juridique mais ne peut être appliquée au cas d'espèce. Il s'agit d'un contrôle concret, exercé à l'occasion d'un litige, et non d'un contrôle abstrait de la norme.

Ce contrôle peut être exercé par voie d'exception devant tout juge, qu'il soit administratif ou judiciaire, à tout stade de la procédure. Le justiciable peut invoquer l'incompatibilité d'une loi avec un traité pour demander que cette loi ne lui soit pas appliquée. Le juge peut également soulever d'office cette incompatibilité dans certains cas, notamment lorsque les stipulations invoquées ont un effet direct, c'est-à-dire qu'elles créent des droits dont les particuliers peuvent se prévaloir devant les juridictions nationales (CE, Ass., 11 avril 2012, GISTI et FAPIL).

À retenir

• Le contrôle de conventionnalité repose sur l'article 55 de la Constitution et permet au juge ordinaire d'écarter une loi incompatible avec un traité international.
• Le Conseil constitutionnel a refusé d'exercer ce contrôle dès sa décision IVG du 15 janvier 1975, le confiant aux juridictions judiciaires et administratives.
• La Cour de cassation l'a accepté dès 1975 (Jacques Vabre), le Conseil d'État en 1989 seulement (Nicolo).
• Le contrôle de conventionnalité n'entraîne que l'inapplication de la loi au litige, non son abrogation, à la différence du contrôle de constitutionnalité via la QPC.
• L'invocabilité d'un traité devant le juge suppose que ses stipulations produisent un effet direct.