Le Conseil des ministres de l'Union : composition, formations et fonctionnement

Nature hybride et unicité juridique du Conseil

Le Conseil des ministres, désormais dénommé Conseil de l'Union européenne depuis le traité de Maastricht, occupe une place centrale dans le cadre institutionnel unique. Sa nature est doublement hybride. D'une part, il cumule des fonctions législatives et exécutives, ce qui le distingue fondamentalement des parlements nationaux qui exercent la seule fonction législative. D'autre part, bien qu'il soit juridiquement unique (il n'existe qu'un seul Conseil), il se réunit en formations multiples selon les domaines traités.

Les compétences du Conseil s'étendaient, sous le traité de Maastricht, aux trois piliers de l'Union : le pilier communautaire, la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et la coopération policière et judiciaire en matière pénale. Le traité de Lisbonne a supprimé cette structure en piliers, mais le Conseil conserve des compétences dans l'ensemble de ces domaines avec des procédures différenciées.

La composition du Conseil et la représentation des États

Le Conseil est composé d'un représentant de chaque État membre au niveau ministériel, habilité à engager le gouvernement de cet État. Cette formulation, issue du traité, revêt une importance particulière pour les États fédéraux. En Belgique et en Allemagne, où de nombreuses compétences intéressant les affaires européennes relèvent des entités fédérées, un ministre régional peut siéger au Conseil à condition de pouvoir engager le gouvernement fédéral.

Les ministres se font parfois représenter par des hauts fonctionnaires, en général le représentant permanent ou son adjoint. Cette pratique, notamment lorsque les sessions se prolongent tard dans la nuit, est considérée comme regrettable car les hauts fonctionnaires tendent à reproduire les positions déjà exprimées au niveau du COREPER sans la flexibilité politique que seul un ministre peut apporter.

Chaque ministre ne peut recevoir qu'une seule délégation de vote d'un autre État membre, ce qui signifie que le quorum exige la présence d'au moins la moitié des ministres.

Les principales formations du Conseil

Le Conseil européen d'Helsinki (1999) a engagé une rationalisation du nombre de formations, ensuite fixé à 16 par le Conseil Affaires générales. Depuis le traité de Lisbonne, l'article 16 TUE ne reconnaît expressément que deux formations : le Conseil Affaires générales et le Conseil Affaires étrangères, les autres formations étant fixées par décision du Conseil européen.

Le Conseil Affaires générales réunit chaque mois les ministres des Affaires étrangères. Il exerce une compétence transversale : préparation des Conseils européens, suivi de leurs conclusions, traitement de dossiers à caractère horizontal que les États préfèrent confier aux chefs de la diplomatie plutôt qu'aux ministres sectoriels (par exemple les fonds structurels).

Le Conseil ECOFIN rassemble mensuellement les ministres des Finances. Il traite de la coordination des politiques économiques, de l'aide financière aux pays tiers et des perspectives financières pluriannuelles. Les ministres des Finances tendent à revendiquer une compétence sur toute question ayant des répercussions budgétaires significatives.

Le Conseil Agriculture adopte les règlements nécessaires au fonctionnement de la politique agricole commune (PAC). Il bénéficie d'une particularité notable : ses travaux sont préparés non par le COREPER mais par le Comité spécial agricole (CSA), qui rapporte directement au Conseil.

D'autres formations se réunissent à un rythme variable : environnement, transports, emploi et politique sociale, justice et affaires intérieures, marché intérieur, recherche, éducation, santé, entre autres. Des Conseils dits "Jumbo" associent parfois deux formations lorsque les sujets l'exigent (agriculture et affaires étrangères pour les questions commerciales internationales).

La transparence des travaux du Conseil

La question de la transparence s'est posée avec acuité après le rejet danois du traité de Maastricht en 1992. Le Danemark a fait de la publicité des travaux du Conseil l'une de ses revendications principales, considérant que les citoyens devaient pouvoir suivre les délibérations de ce qui est, en substance, le co-législateur de l'Union.

Depuis 1993, certains débats peuvent être retransmis publiquement si le Conseil le décide à l'unanimité, notamment pour les grandes initiatives communautaires et les nouvelles propositions législatives importantes. Les résultats des votes sont rendus publics lorsque le Conseil agit en qualité de législateur. Le traité consacre également le principe du droit d'accès des citoyens aux documents du Conseil, de la Commission et du Parlement.

Le traité de Lisbonne a renforcé cette transparence en imposant que les sessions du Conseil soient publiques lorsqu'il délibère et vote sur un projet d'acte législatif (article 16 paragraphe 8 TUE), marquant une avancée significative par rapport au régime antérieur.

Les réunions informelles des ministres

Parallèlement aux sessions formelles, les ministres se réunissent en sessions informelles dans le pays exerçant la présidence. Ces réunions, qui ne comportent théoriquement pas d'ordre du jour et ne produisent pas de documents officiels, servent à débattre de sujets à portée générale sans prise de décision immédiate. Le Conseil européen d'Helsinki (1999) a limité leur nombre à cinq par présidence.

Ces réunions informelles présentent un risque d'incohérence lorsque la Commission ou la présidence tente d'y faire avaliser des positions sans instruction préalable ni contrôle des services. Les ministres des Affaires étrangères ont adopté dès 1988 des disciplines encadrant cette pratique.

À retenir

• Le Conseil est juridiquement unique mais se réunit en formations multiples (Affaires générales, ECOFIN, Agriculture, etc.)
• Sa nature est hybride : il exerce à la fois des fonctions législatives et exécutives
• Les États fédéraux peuvent être représentés par un ministre régional habilité à engager le gouvernement national
• La transparence des travaux a progressé, notamment depuis 1993 (publicité des votes) et le traité de Lisbonne (sessions publiques en matière législative)
• Les réunions informelles, limitées à cinq par présidence depuis Helsinki (1999), complètent les sessions formelles sans pouvoir de décision