Le Comité des régions : l'émergence de la dimension territoriale dans l'Union européenne

La genèse du Comité des régions

La création du Comité des régions (CdR) par le traité de Maastricht en 1992 constitue une étape importante dans la reconnaissance de la dimension territoriale de la construction européenne. Cette institution a été voulue principalement par l'Allemagne, à la demande expresse des Länder qui souhaitaient disposer d'un canal institutionnel pour faire entendre la voix des entités infra-étatiques au niveau européen. La création du CdR s'est heurtée aux réticences initiales des pays unitaires comme la France et le Royaume-Uni, qui craignaient de voir leurs collectivités territoriales s'émanciper du cadre national par le biais européen.

Cette tension entre États fédéraux et États unitaires reflète un débat plus large sur la place du principe de subsidiarité, consacré par l'article 3B du traité de Maastricht (devenu article 5 TCE puis article 5 TUE après Lisbonne). Ce principe, issu de la doctrine sociale de l'Église catholique et de la tradition fédérale allemande, implique que les décisions soient prises au niveau le plus proche possible des citoyens.

Composition et fonctionnement

Le statut du Comité des régions décalque largement celui du CES. Le nombre de membres, la répartition par État et le mode de désignation sont identiques : nomination par le Conseil pour quatre ans, à la majorité qualifiée à compter du traité de Nice, sur proposition des États membres. Il appartient à chaque État de proposer les représentants de ses collectivités régionales et locales, ce qui a donné lieu à des arbitrages subtils pour répartir les sièges entre les différents échelons de gouvernement territorial.

En France, il a été décidé d'attribuer un nombre égal de sièges aux régions, aux départements et aux communes, reflétant la structure tripartite de l'organisation territoriale française. En Allemagne, les Länder occupent une place prépondérante, conformément à la structure fédérale du pays. En Belgique, ce sont les régions et communautés qui sont principalement représentées.

L'autonomie progressive du Comité des régions

Initialement, le CdR partageait une structure organisationnelle commune avec le CES, ce qui limitait son autonomie. Le traité d'Amsterdam a supprimé cette dépendance, consacrant l'autonomie totale du CdR.

Une différence notable avec le CES portait sur le règlement intérieur : celui du CdR devait être soumis à l'approbation du Conseil statuant à l'unanimité. Cette disposition restrictive avait été réclamée par l'Espagne, qui craignait que les représentants des communautés autonomes (notamment basques et catalanes) ne demandent que le catalan ou le basque obtienne le statut de langue de travail. Le traité d'Amsterdam a supprimé cette exigence d'unanimité, permettant au CdR d'adopter librement son règlement intérieur.

Les domaines de consultation obligatoire

Le CdR est obligatoirement consulté sur les propositions de la Commission touchant à l'éducation, la culture, la santé publique, les réseaux transeuropéens, la cohésion économique et sociale, le Fonds de cohésion, les missions des fonds structurels, l'emploi, les questions sociales, l'environnement, le fonds social, la formation professionnelle et la politique des transports.

Comme le CES, le CdR peut être consulté de manière facultative par le Conseil, la Commission ou le Parlement dans tout domaine où ces institutions l'estiment opportun. Il dispose également d'un droit d'avis proprio motu, c'est-à-dire d'auto-saisine.

L'influence réelle du Comité des régions

Contrairement au CES, le CdR a su prendre son envol car il rassemble des responsables régionaux et locaux de premier plan, dotés d'une légitimité démocratique directe. La participation de présidents de régions, de ministres-présidents de Länder ou de bourgmestres de grandes villes confère au CdR un poids politique que le CES n'a jamais réussi à acquérir.

Les collectivités territoriales n'avaient d'ailleurs pas attendu la création du CdR pour s'impliquer dans la construction européenne. En Allemagne et en Belgique, États fédéraux, les entités fédérées sont consultées par les autorités centrales lorsque l'Union entend adopter des mesures relevant de leurs compétences. Les Länder allemands et les régions belges figurent souvent au sein des délégations nationales au Conseil ou participent aux procédures de comitologie qui encadrent l'exercice des compétences d'exécution de la Commission.

De nombreuses régions ont ouvert des bureaux de représentation à Bruxelles. Les régions françaises y sont présentes, soit individuellement, soit en association (régions du "grand sud", régions du "grand est"). Les provinces espagnoles et les Länder allemands avaient souvent précédé les régions françaises dans cette démarche. Cette présence bruxelloise permet aux régions de suivre l'évolution de la législation européenne et de défendre leurs intérêts auprès des institutions.

À retenir

• Le Comité des régions, créé par le traité de Maastricht à l'initiative de l'Allemagne, représente les collectivités régionales et locales des États membres.
• Son statut est calqué sur celui du CES (même nombre de membres, même mode de désignation), mais le traité d'Amsterdam lui a conféré une pleine autonomie institutionnelle.
• Il est obligatoirement consulté dans des domaines à forte dimension territoriale (cohésion, transports, éducation, environnement, fonds structurels).
• Le CdR a acquis une influence supérieure à celle du CES grâce à la qualité de ses membres, souvent des élus de premier plan dotés d'une légitimité démocratique directe.
• Les collectivités territoriales participent à la construction européenne bien au-delà du CdR, par leur présence à Bruxelles et leur implication dans les délégations nationales au Conseil.