Le cadre institutionnel unique : institutions, organes et équilibre des pouvoirs

Le Conseil européen : sommet de l'architecture institutionnelle

Le Conseil européen occupe une place prééminente dans l'architecture institutionnelle de l'Union. Réuni régulièrement à partir de 1974, à l'initiative du président français Valéry Giscard d'Estaing qui souhaitait instaurer des rencontres informelles entre chefs d'État et de gouvernement, il a acquis une existence juridique avec l'Acte unique européen de 1986. Le traité de Maastricht lui a ensuite conféré un rôle de premier plan en disposant qu'il "donne à l'Union les impulsions nécessaires à son développement et en définit les orientations politiques générales" (article 4 TUE dans sa version consolidée d'Amsterdam).

Il ne faut en aucun cas confondre le Conseil européen avec le Conseil de l'Europe, organisation internationale distincte fondée en 1949, qui regroupe l'ensemble des États du continent européen (43 membres en 2001, après l'adhésion de l'Azerbaïdjan et de l'Arménie le 25 janvier 2001). Le Conseil de l'Europe, dont le siège est à Strasbourg, est notamment à l'origine de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) de 1950.

Le Conseil des ministres : organe décisionnel central

Le Conseil de l'Union européenne (communément appelé Conseil des ministres) constitue le cœur du processus décisionnel. Il réunit les représentants des États membres au niveau ministériel, dans différentes formations selon les matières traitées (Affaires générales, Ecofin, Agriculture, etc.). Son fonctionnement repose sur un système de vote à la majorité qualifiée dont le champ a été progressivement élargi par chaque traité modificatif, ou sur l'unanimité pour les matières les plus sensibles (fiscalité, politique étrangère, révision des traités).

La présidence du Conseil est exercée à tour de rôle par chaque État membre pour une durée de six mois, selon un système de rotation. Le traité de Nice a procédé à une repondération des voix au Conseil pour tenir compte de l'élargissement prévu aux pays d'Europe centrale et orientale, modifiant l'équilibre entre grands et petits États membres.

La Commission européenne : gardienne des traités et moteur de l'intégration

La Commission européenne est l'héritière de la Haute Autorité de la CECA, dont elle exerce les pouvoirs depuis la fusion des exécutifs des trois Communautés intervenue en 1967 (traité de fusion du 8 avril 1965, entré en vigueur le 1er juillet 1967). Elle incarne l'intérêt général européen et se distingue du Conseil en ce que ses membres, bien que désignés par les gouvernements nationaux, exercent leurs fonctions en pleine indépendance.

La Commission dispose du monopole de l'initiative législative dans le cadre du premier pilier : le Conseil ne peut en principe statuer que sur proposition de la Commission. Ce pouvoir d'initiative, qualifié de "moteur de l'intégration", confère à la Commission un rôle stratégique dans l'orientation des politiques communautaires. Elle est également gardienne des traités, veillant à l'application du droit communautaire par les États membres et pouvant engager des procédures en manquement devant la Cour de justice (articles 226 et 228 du traité CE dans la numérotation d'Amsterdam).

Le traité de Nice a réformé la composition de la Commission dans la perspective de l'élargissement, prévoyant qu'à partir du moment où l'Union compterait 27 membres, le nombre de commissaires serait inférieur au nombre d'États, avec un système de rotation égalitaire.

Le Parlement européen : de l'assemblée consultative au colégislateur

L'évolution du Parlement européen illustre la dynamique de démocratisation de la construction européenne. Simple assemblée consultative à l'origine, il a acquis une légitimité démocratique directe avec l'élection au suffrage universel direct à partir de 1979, conformément à l'Acte du 20 septembre 1976.

Ses pouvoirs législatifs ont été considérablement renforcés au fil des traités : la procédure de coopération introduite par l'Acte unique européen (1986), la procédure de codécision créée par le traité de Maastricht (article 251 TCE) et étendue par Amsterdam et Nice, ont fait du Parlement un véritable colégislateur dans de nombreux domaines. Le Parlement exerce également un pouvoir de contrôle sur la Commission, pouvant la renverser par une motion de censure adoptée à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés et à la majorité des membres qui le composent.

La Cour de justice et le contrôle juridictionnel

La Cour de justice des Communautés européennes (CJCE), siégeant à Luxembourg, assure le respect du droit dans l'interprétation et l'application des traités. Par sa jurisprudence constructive, elle a contribué de manière décisive à l'édification de l'ordre juridique communautaire, notamment par les arrêts fondateurs Van Gend en Loos du 5 février 1963 (effet direct du droit communautaire) et Costa c. ENEL du 15 juillet 1964 (primauté du droit communautaire sur les droits nationaux).

Le système juridictionnel comprend également le Tribunal de première instance (TPI), créé par une décision du Conseil du 24 octobre 1988 sur le fondement de l'Acte unique européen, compétent pour certaines catégories de recours directs. Le traité de Nice a prévu la possibilité de créer des chambres juridictionnelles spécialisées, rattachées au TPI.

Les organes consultatifs et la Banque centrale européenne

Deux comités consultatifs complètent l'architecture institutionnelle. Le Comité économique et social (CES), institué par le traité de Rome, représente les forces économiques et sociales organisées (employeurs, travailleurs, activités diverses). Le Comité des régions, créé par le traité de Maastricht, représente les collectivités régionales et locales. Ces organes sont obligatoirement consultés dans les domaines prévus par les traités, mais leurs avis ne lient pas les institutions décisionnelles.

L'entrée en vigueur de la troisième phase de l'Union économique et monétaire au 1er janvier 1999 a enrichi le paysage institutionnel du Système européen de banques centrales (SEBC) et de la Banque centrale européenne (BCE), installée à Francfort-sur-le-Main. La BCE, dotée d'une indépendance institutionnelle forte, est chargée de la politique monétaire de la zone euro et du maintien de la stabilité des prix.

Les coopérations renforcées : vers une Europe à géométrie variable

Le traité d'Amsterdam a introduit le mécanisme des coopérations renforcées, permettant à un groupe d'États membres d'aller plus loin dans l'intégration dans un domaine donné, en utilisant le cadre institutionnel de l'Union. Considérées comme trop rigides par la plupart des commentateurs dès avant leur entrée en vigueur, ces dispositions ont été considérablement assouplies par le traité de Nice.

Ce mécanisme de flexibilité institutionnelle traduit la prise en compte d'une réalité politique : dans une Union élargie, tous les États membres ne souhaitent pas nécessairement avancer au même rythme dans tous les domaines. L'Union économique et monétaire, avec la distinction entre les États de la zone euro et les autres, constituait déjà un précédent de fait d'Europe "à géométrie variable", tout comme l'espace Schengen.

À retenir

• Le cadre institutionnel unique signifie que les mêmes institutions servent les trois piliers de l'Union, avec des pouvoirs différenciés selon le pilier.
• La Commission détient le monopole de l'initiative législative dans le premier pilier et joue le rôle de gardienne des traités.
• Le Parlement européen est devenu un véritable colégislateur grâce à l'extension progressive de la procédure de codécision.
• La Cour de justice a fondé l'ordre juridique communautaire sur les principes d'effet direct (Van Gend en Loos, 1963) et de primauté (Costa c. ENEL, 1964).
• Les coopérations renforcées, introduites par Amsterdam et assouplies par Nice, permettent une intégration différenciée entre États membres.