L'architecture institutionnelle de l'Union européenne : des origines au traité de Nice

Les fondements historiques de la construction européenne

La construction européenne repose sur une série de traités fondateurs qui ont progressivement façonné le paysage institutionnel actuel. Le premier acte fondateur fut le traité de Paris du 18 avril 1951, instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA), entré en vigueur en 1952. Conclu pour une durée limitée de cinquante ans, ce traité a expiré le 23 juillet 2002. La CECA introduisait déjà le schéma institutionnel original qui caractérise encore aujourd'hui l'Union : une Haute Autorité supranationale, un Conseil des ministres, une Assemblée commune et une Cour de justice.

Les traités de Rome du 25 mars 1957, entrés en vigueur le 1er janvier 1958, ont ensuite créé la Communauté économique européenne (CEE) et la Communauté européenne de l'énergie atomique (EURATOM), toutes deux conclues sans limitation de durée. Ces traités reprenaient et développaient le cadre institutionnel de la CECA en l'adaptant à des compétences économiques beaucoup plus larges.

L'Acte unique européen des 17 et 28 février 1986, entré en vigueur le 1er juillet 1987, a marqué la première révision d'envergure des traités fondateurs. Il a notamment consacré l'existence du Conseil européen, qui se réunissait régulièrement depuis 1974 à l'initiative du président français Valéry Giscard d'Estaing, et a organisé la Coopération politique européenne (CPE), ancêtre de la politique étrangère commune.

La structure en piliers issue du traité de Maastricht

Le traité sur l'Union européenne (TUE), signé à Maastricht le 7 février 1992 et entré en vigueur le 1er novembre 1993, a profondément restructuré l'édifice européen en introduisant la fameuse structure en trois piliers. Cette architecture, proposée en juin 1991 par le ministre des Affaires étrangères luxembourgeois Jacques Poos, qui présidait alors le Conseil, distingue trois composantes coiffées par un "toit" commun formé par les dispositions générales du TUE.

Le premier pilier regroupe les trois Communautés européennes (CECA, CE et EURATOM), caractérisées par un degré élevé d'intégration supranationale. C'est dans ce cadre que s'exercent les compétences les plus étendues des institutions, avec un rôle moteur de la Commission (droit d'initiative), un pouvoir normatif du Conseil et du Parlement, et un contrôle juridictionnel de la Cour de justice. Le traité de Maastricht a par ailleurs transformé la CEE en Communauté européenne (CE), supprimant l'adjectif "économique" pour refléter l'élargissement de ses compétences, notamment en matière de citoyenneté européenne.

Le deuxième pilier correspond à la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Celle-ci n'est pas née ex nihilo en 1992 : elle prolonge la Coopération politique européenne, organisée informellement dès 1972 puis formalisée par l'Acte unique européen de 1986. La PESC demeure toutefois bien moins ambitieuse que ne l'était le projet avorté de Communauté européenne de défense (CED), dont le traité, signé en 1952, fut rejeté par l'Assemblée nationale française le 30 août 1954.

Le troisième pilier, consacré à la coopération en matière de justice et d'affaires intérieures (JAI), formalise des pratiques de coopération intergouvernementale développées depuis les années 1970, notamment dans le cadre du groupe TREVI créé en 1976 pour lutter contre le terrorisme.

Les révisions d'Amsterdam et de Nice

Le traité d'Amsterdam, signé le 2 octobre 1997 et entré en vigueur le 1er mai 1999, a apporté des modifications substantielles à cette architecture. Il a notamment procédé à la "communautarisation" partielle du troisième pilier en transférant les matières relatives à l'asile, l'immigration et la coopération judiciaire civile vers le premier pilier (nouveau titre IV du traité CE). Le troisième pilier résiduel ne concerne plus que la coopération policière et judiciaire en matière pénale.

Amsterdam a également créé la fonction de Haut représentant pour la PESC, confiée au Secrétaire général du Conseil (Javier Solana fut le premier à occuper ce poste en 1999), et introduit les dispositions relatives aux coopérations renforcées, offrant un cadre juridique à l'Europe "à géométrie variable".

Le traité de Nice, adopté par le Conseil européen de décembre 2000 et signé le 26 février 2001, visait principalement à adapter les institutions dans la perspective de l'élargissement aux pays d'Europe centrale et orientale. Il a procédé à une repondération des voix au Conseil, réformé la composition de la Commission et élargi le champ du vote à la majorité qualifiée. Les dispositions relatives aux coopérations renforcées, jugées trop rigides dans leur version d'Amsterdam, ont été considérablement assouplies.

Un événement marquant du sommet de Nice fut la proclamation solennelle de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne le 8 décembre 2000, par les présidents du Parlement, du Conseil et de la Commission. Rédigée par une Convention représentant les institutions européennes et nationales, cette Charte n'avait alors qu'une valeur politique, sans force juridique contraignante. Elle n'acquerra de valeur juridique obligatoire qu'avec le traité de Lisbonne en 2009.

La nature juridique singulière de l'Union européenne

L'Union européenne se caractérise par une nature juridique sui generis qui la distingue tant des organisations internationales classiques que des États fédéraux. Contrairement aux trois Communautés, le traité de Maastricht ne conférait pas expressément à l'Union la personnalité juridique, ce que soulignait son titre officiel : "traité sur l'Union européenne" (et non traité d'Union). Ce choix délibéré renvoyait au rejet du projet Spinelli de 1984, par lequel le Parlement européen avait adopté un projet de traité d'Union européenne de nature quasi constitutionnelle.

Comme l'a souligné la Cour constitutionnelle fédérale allemande dans sa célèbre décision Maastricht du 12 octobre 1993, l'Union européenne constitue un "groupement d'États" (Staatenverbund), notion intermédiaire entre la confédération et la fédération. La doctrine demeure divisée sur cette qualification : certains auteurs, comme Jean-Victor Louis, considèrent l'Union comme une organisation internationale d'un type nouveau, tandis que d'autres, comme Vlad Constantinesco, y voient une "fédération d'États-nations".

Le cadre institutionnel unique, consacré par le traité de Maastricht, signifie que les mêmes institutions servent d'organes de décision pour des organisations juridiquement distinctes et régies par des règles différentes. Le Conseil, la Commission, le Parlement et la Cour de justice exercent ainsi des pouvoirs variables selon qu'ils agissent dans le cadre du premier, du deuxième ou du troisième pilier. Cette unicité institutionnelle assure la cohérence de l'ensemble tout en préservant les spécificités de chaque pilier.

Il convient de ne pas confondre les institutions de l'Union avec les organes d'un État (pouvoirs législatif, exécutif, judiciaire) ni avec ceux d'une organisation internationale classique (assemblée plénière et bureau restreint). Les institutions européennes exercent des pouvoirs de proposition, de décision et de consultation qui obéissent à une logique propre, irréductible aux catégories du droit constitutionnel ou du droit international public.

À retenir

• La construction institutionnelle européenne repose sur trois traités fondateurs : Paris (1951), Rome (1957) et Maastricht (1992), complétés par Amsterdam (1997) et Nice (2001).
• La structure en trois piliers, introduite par Maastricht, distingue le pilier communautaire (supranational) des piliers PESC et coopération pénale (intergouvernementaux), sous un cadre institutionnel unique.
• L'Union européenne possède une nature juridique sui generis, ni fédération ni confédération, ni organisation internationale classique.
• Le traité d'Amsterdam a communautarisé partiellement le troisième pilier et créé la fonction de Haut représentant pour la PESC.
• La Charte des droits fondamentaux, proclamée à Nice en 2000, ne deviendra juridiquement contraignante qu'avec le traité de Lisbonne (2009).