L'archéologie préventive : régime juridique et rôle des collectivités territoriales

Fondements et objectifs de l'archéologie préventive

L'archéologie préventive a pour objet d'assurer la détection, la conservation ou la sauvegarde par l'étude scientifique des éléments du patrimoine archéologique affectés ou susceptibles d'être affectés par les travaux d'aménagement. Elle relève de missions de service public définies par le livre V du Code du patrimoine, et plus particulièrement par les articles L. 521-1 et suivants.

Cette discipline s'est structurée progressivement en France à partir des années 1970, sous l'effet conjugué de la pression de l'urbanisation et de la prise de conscience de la richesse du sous-sol national. La convention de Malte du 16 janvier 1992 (Convention européenne pour la protection du patrimoine archéologique, dite convention de La Valette), ratifiée par la France, a posé le principe selon lequel les États doivent intégrer la conservation du patrimoine archéologique dans les politiques d'aménagement du territoire.

Le cadre législatif français repose sur la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive, profondément remaniée par la loi n° 2003-707 du 1er août 2003. Ces textes ont institué un système articulé autour de deux phases distinctes : le diagnostic et la fouille.

Les deux phases de l'archéologie préventive

Le diagnostic constitue la première étape. Il vise à détecter la présence éventuelle de vestiges archéologiques sur un terrain destiné à être aménagé. Les services régionaux de l'archéologie (SRA), placés sous l'autorité des directions régionales des affaires culturelles (DRAC), prescrivent les diagnostics par arrêté préfectoral. Le diagnostic permet de déterminer si des fouilles approfondies sont nécessaires avant le démarrage des travaux.

La fouille intervient lorsque le diagnostic a révélé la présence de vestiges significatifs. Elle consiste en l'étude exhaustive du site et la sauvegarde des données scientifiques. Contrairement au diagnostic, la fouille est réalisée aux frais de l'aménageur, conformément à l'article L. 523-5 du Code du patrimoine.

Le rôle des collectivités territoriales

L'article L. 523-4 du Code du patrimoine permet aux collectivités territoriales et à leurs groupements de créer des services archéologiques agréés par l'État. Ces services peuvent réaliser les diagnostics d'archéologie préventive relatifs aux opérations d'aménagement ou de travaux sur leur territoire. Ils peuvent également être habilités à effectuer des fouilles.

Pour obtenir l'agrément, le service territorial doit démontrer qu'il dispose de moyens humains, matériels et scientifiques suffisants. L'agrément est délivré par le ministre chargé de la Culture après avis du Conseil national de la recherche archéologique (CNRA). Les conditions d'agrément sont précisées par le décret n° 2004-490 du 3 juin 2004 relatif aux procédures administratives et financières en matière d'archéologie préventive.

Cette possibilité offerte aux collectivités territoriales traduit le mouvement de décentralisation culturelle et permet une gestion de proximité du patrimoine archéologique. Plusieurs grandes collectivités se sont dotées de services archéologiques performants, comme la ville de Lyon, le département du Val-d'Oise ou la communauté urbaine de Toulouse.

L'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP)

L'INRAP, établissement public à caractère administratif créé par la loi du 17 janvier 2001, est l'opérateur national de référence. Il assure la réalisation des diagnostics et des fouilles sur l'ensemble du territoire lorsqu'aucun service territorial agréé n'est compétent ou disponible. L'INRAP exerce également des missions de diffusion scientifique et de valorisation du patrimoine archéologique auprès du public.

Depuis la réforme de 2003, les opérateurs privés agréés peuvent aussi réaliser des fouilles d'archéologie préventive, ce qui a introduit une logique de mise en concurrence encadrée. L'aménageur choisit librement son opérateur de fouilles parmi les organismes agréés (INRAP, service territorial, opérateur privé). Le Conseil d'État a précisé les conditions de cette mise en concurrence (CE, 3 octobre 2008, n° 305348, Société Éveha).

Le financement : la redevance d'archéologie préventive

Le financement du système repose sur la redevance d'archéologie préventive (RAP), prévue aux articles L. 524-2 et suivants du Code du patrimoine. Cette redevance est due par les personnes projetant d'exécuter des travaux affectant le sous-sol et soumis à autorisation d'urbanisme. Son montant est calculé en fonction de la superficie du terrain d'assiette du projet.

La RAP finance principalement les diagnostics. Les fouilles, quant à elles, sont à la charge de l'aménageur, qui conclut un contrat avec l'opérateur de son choix. Le Fonds national pour l'archéologie préventive (FNAP), alimenté par une fraction de la RAP, peut accorder des subventions aux aménageurs pour lesquels le coût des fouilles est disproportionné par rapport au coût total de l'opération d'aménagement.

Contentieux et enjeux contemporains

Le contentieux de l'archéologie préventive se situe à la croisée du droit de l'urbanisme et du droit du patrimoine. La prescription de diagnostic peut faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif. Le Conseil d'État a jugé que la prescription de fouilles constitue une décision administrative susceptible de recours (CE, 16 octobre 2009, n° 307503).

Parmi les enjeux actuels figurent la conciliation entre impératifs de développement économique et protection du patrimoine, le renforcement de la qualité scientifique des opérations dans un contexte concurrentiel, et l'adaptation des procédures aux grands projets d'infrastructure (Grand Paris Express, lignes à grande vitesse). La loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine (loi LCAP) a renforcé les exigences de qualité scientifique des fouilles et conforté le rôle de contrôle de l'État.

À retenir

• L'archéologie préventive comporte deux phases : le diagnostic (détection) et la fouille (étude exhaustive), régies par le livre V du Code du patrimoine.
• Les collectivités territoriales peuvent créer des services archéologiques agréés pour réaliser diagnostics et fouilles sur leur territoire (article L. 523-4 du Code du patrimoine).
• L'INRAP est l'opérateur national de référence, mais des opérateurs privés agréés et des services territoriaux peuvent également intervenir.
• Le financement repose sur la redevance d'archéologie préventive (RAP), due par l'aménageur lors de travaux affectant le sous-sol.
• La loi du 17 janvier 2001 et la loi du 1er août 2003 constituent les textes fondateurs du régime actuel, complétés par la loi LCAP du 7 juillet 2016.