La télévision locale et les collectivités territoriales

Le cadre juridique de la télévision locale

La télévision locale constitue un outil de communication de proximité dont le régime juridique se situe au croisement du droit des collectivités territoriales et du droit de l'audiovisuel. L'article L. 1426-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) autorise les collectivités territoriales et leurs groupements à éditer un service de télévision locale. Cette compétence s'inscrit dans le prolongement de la liberté de communication audiovisuelle consacrée par la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, dite loi Léotard.

Le législateur a toutefois encadré cette faculté par deux conditions cumulatives. D'une part, le contenu du service doit être limité aux informations sur la vie locale ou à la promotion des langues régionales. D'autre part, la diffusion doit s'effectuer soit par voie hertzienne terrestre, soit par un réseau n'utilisant pas des fréquences assignées par l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom), c'est-à-dire concrètement par câble, internet ou satellite.

L'Arcom, autorité régulatrice du secteur audiovisuel

L'Arcom est née de la fusion, opérée par la loi n° 2021-1382 du 25 octobre 2021, du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) et de la Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet (Hadopi). Cette autorité administrative indépendante est chargée de garantir la liberté de communication audiovisuelle, de veiller au pluralisme et d'attribuer les fréquences hertziennes destinées aux services de radio et de télévision.

Lorsqu'une collectivité souhaite diffuser par voie hertzienne terrestre, elle doit obtenir une autorisation de l'Arcom, conformément aux dispositions de la loi du 30 septembre 1986. En revanche, la diffusion sur un réseau n'utilisant pas de fréquences assignées par l'Arcom relève d'un régime déclaratif plus souple.

La nature juridique du service de télévision locale

La question de la qualification juridique du service de télévision locale exploité par une collectivité mérite attention. Ce service constitue un service public administratif lorsqu'il se limite à l'information des citoyens sur la vie locale, dans le prolongement de l'obligation de transparence et d'information qui pèse sur les personnes publiques. Le Conseil d'État a d'ailleurs confirmé, dans une jurisprudence constante, que les activités d'information et de communication des collectivités relèvent de leurs compétences propres dès lors qu'elles présentent un intérêt public local (CE, Sect., 29 décembre 1997, Commune de Gennevilliers).

Il convient de distinguer la télévision locale éditée par la collectivité elle-même, au titre de l'article L. 1426-1 du CGCT, des chaînes locales privées auxquelles les collectivités peuvent apporter un soutien financier dans les conditions prévues par l'article L. 1426-2 du CGCT. Dans ce second cas, la collectivité n'édite pas le service mais contribue à son financement, ce qui soulève des questions relatives au droit des aides publiques et au respect du pluralisme.

Les limites tenant à la liberté de communication et au pluralisme

La liberté de communication, reconnue comme liberté fondamentale par le Conseil constitutionnel (décision n° 86-217 DC du 18 septembre 1986), impose que l'intervention des collectivités dans le secteur audiovisuel ne porte pas atteinte au pluralisme des courants d'expression. Le risque d'instrumentalisation politique d'une chaîne locale par l'exécutif territorial a conduit le législateur à restreindre le contenu autorisé aux seules informations sur la vie locale et à la promotion des langues régionales.

Le principe de neutralité du service public s'applique pleinement à la télévision locale éditée par une collectivité. Les programmes diffusés ne sauraient servir de tribune à la majorité en place, et l'opposition municipale ou régionale doit pouvoir bénéficier d'un accès équitable à l'antenne, par analogie avec les règles applicables aux bulletins d'information municipaux (article L. 2121-27-1 du CGCT pour les communes).

Les modes de diffusion et l'évolution numérique

L'article L. 1426-1 du CGCT mentionne deux modes de diffusion : la voie hertzienne terrestre et les réseaux n'utilisant pas de fréquences assignées par l'Arcom. Cette seconde catégorie a pris une importance considérable avec le développement d'internet et des plateformes de diffusion en ligne. De nombreuses collectivités ont ainsi développé des web-télévisions accessibles sur leurs sites internet, qui permettent de diffuser des retransmissions de séances du conseil municipal ou des reportages sur la vie locale sans passer par le régime d'autorisation hertzienne.

Le passage à la télévision numérique terrestre (TNT), achevé en 2011, a par ailleurs modifié les conditions d'accès aux fréquences hertziennes, rendant théoriquement plus de canaux disponibles pour les services locaux. Néanmoins, les contraintes financières liées à l'exploitation d'un canal hertzien ont conduit la plupart des collectivités à privilégier les modes de diffusion dématérialisés.

Les réseaux câblés et l'héritage du plan câble

Historiquement, la télévision locale s'est développée en lien étroit avec les réseaux câblés. Le "plan câble" lancé en 1982 avait pour ambition de doter les grandes agglomérations françaises de réseaux de vidéocommunication. Les collectivités territoriales ont joué un rôle central dans le déploiement de ces réseaux, soit en établissant eux-mêmes l'infrastructure, soit en concédant leur exploitation à des opérateurs privés.

L'article L. 1425-1 du CGCT, issu de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique, a consacré la compétence des collectivités en matière de réseaux de communications électroniques. Les collectivités peuvent établir et exploiter des réseaux, y compris pour la diffusion de services audiovisuels, dans le respect du principe de subsidiarité par rapport à l'initiative privée.

À retenir

• L'article L. 1426-1 du CGCT autorise les collectivités territoriales et leurs groupements à éditer un service de télévision locale, limité aux informations sur la vie locale et à la promotion des langues régionales.
• La diffusion peut s'effectuer par voie hertzienne terrestre (avec autorisation de l'Arcom) ou par un réseau n'utilisant pas de fréquences assignées par l'Arcom (câble, internet, satellite).
• L'Arcom, créée par la loi du 25 octobre 2021, est l'autorité de régulation compétente en matière audiovisuelle, issue de la fusion du CSA et de la Hadopi.
• Le principe de neutralité et le pluralisme s'imposent aux collectivités dans l'exercice de cette compétence, afin d'éviter toute instrumentalisation politique.
• Le développement du numérique et d'internet a profondément renouvelé les modalités de diffusion, les web-télévisions se substituant progressivement aux réseaux câblés traditionnels.