La Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne

Origines historiques et fondements juridiques

La création des représentations permanentes auprès des Communautés européennes s'inscrit dans un processus progressif. Dès février 1953, une Commission de coordination (COCOR), non prévue par le traité CECA, fut instituée par le Conseil spécial des ministres pour préparer l'ordre du jour du Conseil et mener à bien les travaux confiés par les ministres. Le représentant français au sein de cette instance était un secrétaire adjoint du SGCI.

Les traités CEE et Euratom, signés en mars 1957, prévoyaient respectivement en leurs articles 151 et 121 que le règlement intérieur des Conseils pouvait organiser la constitution d'un comité de représentants des États membres. Lors de la conférence ministérielle de Paris des 7 et 8 janvier 1958, les six ministres des Affaires étrangères reconnurent la nécessité de nommer des représentants permanents auprès des Communautés. Le 25 janvier 1958, le Conseil créa officiellement le Comité des représentants permanents (COREPER), intégré de facto au système institutionnel communautaire.

Cette double nature de la représentation permanente, à la fois instrument national et rouage communautaire, constitue une caractéristique fondamentale qui n'a cessé de marquer son fonctionnement. Le traité de Lisbonne a consacré le rôle du COREPER à l'article 240 TFUE, confirmant sa mission de préparation des travaux du Conseil et d'exécution des mandats confiés par celui-ci.

Le statut juridique particulier des représentants permanents

La création d'une représentation permanente résulte d'une décision unilatérale de chaque État membre. L'ambassadeur représentant permanent n'a donc pas à présenter de lettres de créance à une autorité accréditrice. Sa nomination est simplement notifiée aux présidents en exercice du Conseil et de la Commission, ainsi qu'aux présidents du Parlement européen, de la Cour de justice, de la Cour des comptes, du Comité économique et social, du Comité des régions et de la Banque européenne d'investissement.

Les membres de la représentation permanente bénéficient des privilèges et immunités prévus par l'article 11 du protocole sur les privilèges et immunités annexé au traité de fusion des exécutifs communautaires du 8 avril 1965 (aujourd'hui protocole n° 7 annexé aux traités). En pratique, le gouvernement belge leur reconnaît le bénéfice du statut diplomatique complet : franchise douanière, passeport diplomatique et plaques diplomatiques pour les véhicules.

La composition et l'organisation interne

La représentation permanente française comptait une soixantaine de conseillers au début des années 2000, l'effectif des agents de catégorie A ayant triplé depuis 1965 en raison de l'extension de l'agenda communautaire. Cet effectif demeure néanmoins inférieur à celui d'autres États membres, la coordination interministérielle étant principalement assurée en amont par le SGAE (anciennement SGCI).

Le poste de représentant permanent est traditionnellement confié à un ambassadeur issu de la carrière diplomatique. Depuis le milieu des années 1980, le ministère des Affaires étrangères veille à ce qu'il soit attribué à un agent appartenant au réseau des "communautaristes" du Quai d'Orsay. Le représentant permanent adjoint est également un diplomate de carrière. Cette pratique française se distingue de celle d'autres États membres : en Allemagne, le représentant permanent adjoint est toujours issu du ministère fédéral de l'Économie, tandis qu'en Grande-Bretagne, il n'est jamais issu du Foreign Office.

Les autres agents reflètent la diversité interministérielle : diplomates (environ un tiers de l'effectif de catégorie A), fonctionnaires issus des ministères de l'Économie, de l'Agriculture, de l'Intérieur, ainsi que de grands corps (Conseil d'État) et d'administrations diverses (DATAR, CNRS). Les diplomates suivent en priorité les dossiers institutionnels, les relations extérieures, l'élargissement et la PESC, mais peuvent aussi se voir confier des politiques sectorielles.

Le COREPER et le Comité spécial de l'agriculture

Le COREPER est scindé en deux formations. Le COREPER II, composé des ambassadeurs représentants permanents, traite des questions institutionnelles, financières, de politique étrangère et des affaires générales. Le COREPER I, composé des représentants permanents adjoints, traite des politiques sectorielles (marché intérieur, environnement, transports, affaires sociales).

Une exception notable concerne la politique agricole commune, qui échappe depuis septembre 1960 au COREPER au profit du Comité spécial de l'agriculture (CSA). Ce comité dispose de ses propres groupes de travail et fait directement rapport au Conseil agriculture. Le délégué français pour les affaires agricoles, ingénieur en chef du GREF, y est le porte-parole du gouvernement. Cette autonomie est renforcée par le caractère très spécialisé des questions agricoles, bien que les implications transversales de la PAC (budget, commerce, environnement, politique régionale) imposent une coordination étroite avec le représentant permanent adjoint.

Les fonctions de la représentation permanente

La représentation permanente remplit quatre fonctions principales dans le cadre décisionnel national et communautaire.

En matière d'information, elle entretient un échange constant avec les cabinets des commissaires européens et les fonctionnaires des directions générales de la Commission. Les fonctionnaires français au sein de la Commission, bien qu'indépendants en vertu des traités, constituent des points de contact privilégiés en raison de la langue et des valeurs culturelles communes. Des considérations de carrière jouent également un rôle, dans la mesure où des quotas nationaux officieux régissent la répartition des postes au sein des institutions, et l'appui de l'État d'origine s'avère souvent utile pour les promotions à partir du grade de chef de division.

En matière de coordination interministérielle, les agents participent aux réunions du SGAE précédant les Conseils. Une identité de vues existe généralement entre les conseillers de la représentation permanente et les chefs de secteur du SGAE sur les positions à défendre. Le représentant permanent est reçu régulièrement par le ministre des Affaires étrangères et participe aux réunions de préparation des Conseils "Affaires générales" et des Conseils européens.

En matière de soutien aux collectivités territoriales, la représentation permanente encadre les demandes de financement des fonds structurels. Depuis 1986, un agent de la DATAR y est détaché pour transmettre à la Commission les plans d'orientation des régions éligibles et les demandes de concours.

En matière d'aide aux entreprises, une "cellule entreprises et coopération" existe depuis 1991 à l'initiative de la DREE, fournissant information, conseil et orientation dans des domaines tels que les règles de concurrence, les marchés publics, la fiscalité, les aides régionales ou les programmes de recherche.

Le rôle dans les négociations au Conseil

Les agents de la représentation permanente sont en principe porte-parole dans les groupes de travail du Conseil, sauf lorsque des fonctionnaires de l'administration centrale possèdent une expertise technique indispensable. En période de présidence française, les agents de la représentation permanente président les débats tandis que les fonctionnaires parisiens deviennent porte-parole de la délégation.

Le représentant permanent et son adjoint disposent de manière quasi systématique d'instructions écrites, dont la rigidité varie selon l'importance politique du dossier. La marge de manœuvre française se situe à mi-chemin entre celle, étroite, des Britanniques et celle, plus large, des Belges ou des Italiens. Des instructions trop rigides empêchent le représentant permanent de prendre l'initiative d'un repli lorsque sa position n'est plus négociable, l'obligeant à consulter sa capitale et perdant ainsi du temps.

S'agissant du vote au Conseil, le règlement intérieur prévoit que la délégation de vote n'est admise qu'en faveur d'un autre membre du Conseil, c'est-à-dire un membre du gouvernement. En pratique cependant, le représentant permanent est régulièrement amené à indiquer la position de la délégation française en l'absence du ministre, sous réserve du respect du quorum (au moins la moitié des ministres présents).

Concernant le Conseil européen, le représentant permanent ne siège pas dans la salle de négociation, sauf en période de présidence française. Il intervient néanmoins dans la préparation et est sollicité par le président de la République et le ministre des Affaires étrangères pendant les négociations. Il participe également à la rédaction des conclusions du Conseil européen, dont chaque formulation revêt une importance politique majeure.

À retenir

• Le COREPER, créé le 25 janvier 1958, est le rouage central de la préparation des travaux du Conseil, consacré à l'article 240 TFUE
• La représentation permanente a une double nature, à la fois instrument national et rouage communautaire
• La politique agricole commune échappe au COREPER et relève du Comité spécial de l'agriculture (CSA) depuis 1960
• La représentation permanente remplit quatre fonctions : information, coordination interministérielle, soutien aux collectivités territoriales et aide aux entreprises
• Le représentant permanent dispose d'instructions écrites de rigidité variable et d'une marge de manœuvre intermédiaire entre les modèles britannique et italien