La répartition des compétences dans l'Union européenne : subsidiarité, proportionnalité et coopération renforcée

Les principes directeurs de l'exercice des compétences

L'architecture des compétences au sein de l'Union européenne repose sur deux principes cardinaux inscrits à l'article 5 du traité instituant la Communauté européenne (devenu article 5 TUE après le traité de Lisbonne) : le principe de subsidiarité et le principe de proportionnalité. Ces deux principes encadrent l'action de la Communauté et visent à protéger les prérogatives des États membres face à une extension excessive des compétences communautaires.

Le principe de subsidiarité implique que, dans les domaines ne relevant pas de la compétence exclusive de la Communauté, celle-ci n'intervient que si et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États membres. Ce principe, formalisé par le traité de Maastricht en 1992, trouve ses racines dans la doctrine sociale de l'Église et dans la tradition fédérale allemande. La Cour de justice des Communautés européennes a longtemps fait preuve de retenue dans le contrôle du respect de ce principe, avant de renforcer progressivement son examen (CJCE, 10 décembre 2002, British American Tobacco, aff. C-491/01).

Le principe de proportionnalité, quant à lui, prescrit que l'action de la Communauté ne doit pas excéder ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du traité. Il ne porte pas sur la répartition des compétences entre l'Union et les États, mais sur l'intensité de l'action communautaire une fois la compétence établie.

La distinction entre compétences exclusives, partagées et complémentaires

Le droit communautaire distingue traditionnellement trois catégories de compétences. Les compétences exclusives de la Communauté couvrent les domaines où seule celle-ci peut légiférer : politique commerciale commune, union douanière, politique monétaire pour les États de la zone euro, conservation des ressources biologiques de la mer. Dans ces domaines, le principe de subsidiarité ne s'applique pas.

Les compétences partagées (ou concurrentes) constituent la catégorie la plus vaste : marché intérieur, politique sociale, cohésion économique et sociale, environnement, protection des consommateurs, transports. Ici, les États membres conservent leur compétence tant que la Communauté n'a pas exercé la sienne, selon le mécanisme de la préemption.

Enfin, les compétences complémentaires (ou d'appui) permettent à la Communauté de soutenir, coordonner ou compléter l'action des États sans se substituer à eux : éducation, culture, santé publique, industrie.

La coopération renforcée : une intégration différenciée

Introduite par le traité d'Amsterdam (1997), la coopération renforcée constitue un mécanisme permettant à un groupe d'États membres d'approfondir leur intégration dans certains domaines sans que l'ensemble des États membres soit tenu d'y participer. Ce dispositif répond à la tension croissante entre l'approfondissement souhaité par certains États et les réticences d'autres, dans un contexte d'élargissement continu de l'Union.

Le traité d'Amsterdam soumettait la coopération renforcée à des conditions strictes : elle devait concerner au moins une majorité d'États membres (soit huit sur quinze à l'époque), ne pouvait être utilisée qu'en dernier ressort, devait respecter les principes fondamentaux du traité, ne pas porter atteinte à l'acquis communautaire et ne pas affecter les intérêts des États non participants. Dans le domaine communautaire (premier pilier), l'accord de la Commission était requis. Pour la coopération policière et judiciaire (troisième pilier), une autorisation du Conseil à la majorité qualifiée s'imposait.

Le traité de Nice (2001) a assoupli ces conditions de manière significative. Le seuil minimum de huit États membres a été maintenu malgré la perspective des élargissements (portant l'Union de quinze à vingt-cinq, puis vingt-sept membres), ce qui a eu pour effet de réduire proportionnellement l'exigence. Surtout, Nice a supprimé le droit de veto dont disposait chaque État membre pour s'opposer au lancement d'une coopération renforcée, sauf dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune. Cette évolution a marqué un tournant vers une plus grande flexibilité institutionnelle.

Le traité de Lisbonne (2007) a encore facilité le recours à ce mécanisme en abaissant le seuil à neuf États membres et en étendant son champ d'application. Des exemples concrets de coopération renforcée ont depuis été mis en oeuvre, notamment en matière de divorce transfrontalier (règlement Rome III, 2010) et de brevet unitaire européen (2012).

La structure en piliers et ses implications sur les compétences

Le traité de Maastricht (1992) a institué une architecture singulière reposant sur trois piliers. Le premier pilier, communautaire, englobait les trois Communautés existantes (CECA, CEE devenue CE, Euratom) et fonctionnait selon la méthode communautaire classique avec un rôle moteur de la Commission et le contrôle juridictionnel de la Cour de justice. Le deuxième pilier concernait la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et relevait de la méthode intergouvernementale, avec des décisions prises à l'unanimité par le Conseil. Le troisième pilier, relatif à la coopération policière et judiciaire en matière pénale, fonctionnait également selon une logique intergouvernementale.

Cette structure en piliers avait des conséquences directes sur la nature des actes juridiques adoptés et sur les compétences respectives des institutions. Le traité d'Amsterdam a procédé à une communautarisation partielle du troisième pilier en transférant au premier pilier les matières relatives aux visas, à l'asile, à l'immigration et à la libre circulation des personnes (titre IV TCE). Cette évolution témoigne de la dynamique d'intégration progressive qui caractérise la construction européenne.

La structure en piliers a été formellement abolie par le traité de Lisbonne, qui a fusionné les trois piliers tout en maintenant des procédures spécifiques pour la PESC.

Les instruments juridiques selon les piliers

Dans le cadre du troisième pilier, le traité d'Amsterdam a introduit deux instruments spécifiques en remplacement de l'ancienne action commune. La décision-cadre, proposée à l'initiative de la Commission ou d'un État membre et adoptée à l'unanimité, servait au rapprochement des dispositions législatives et réglementaires des États membres, qui conservaient leur compétence quant aux formes et aux moyens de transposition. La décision, utilisée pour des objectifs autres que le rapprochement des législations, était contraignante, ses mesures d'application étant adoptées à la majorité qualifiée.

Ces instruments ont été remplacés après le traité de Lisbonne par les instruments juridiques de droit commun (règlements, directives, décisions), la distinction entre piliers ayant disparu.

À retenir

• Le principe de subsidiarité ne s'applique qu'aux compétences non exclusives de la Communauté et limite l'intervention de celle-ci aux cas où l'action des États membres serait insuffisante.
• Le principe de proportionnalité encadre l'intensité de l'action communautaire, qui ne doit pas excéder ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du traité.
• La coopération renforcée, introduite par Amsterdam et assouplie par Nice puis Lisbonne, permet une intégration différenciée entre États membres volontaires.
• La structure en piliers de Maastricht distinguait méthode communautaire et méthode intergouvernementale, avec des conséquences sur les instruments juridiques et les compétences institutionnelles.
• La dynamique de communautarisation progressive a conduit au transfert de matières du troisième pilier vers le premier, puis à l'abolition de la structure en piliers par le traité de Lisbonne.