La protection internationale des minorités : du droit des peuples aux droits des personnes
Le droit international a progressivement construit un cadre de protection des minorités, depuis les traités de Westphalie jusqu'au Pacte de 1966 et à la Déclaration de 1992. Cette protection repose sur des droits individuels exercés collectivement, distincts du droit des peuples à l'autodétermination. La France, fidèle à son modèle universaliste, a refusé de ratifier les principaux instruments européens en la matière.
L'émergence historique de la protection des minorités
La question de la protection des minorités est ancienne en droit international. Dès les traités de Westphalie de 1648, des clauses protégeaient les minorités religieuses. Au XIXe siècle, le Congrès de Vienne (1815) puis le Congrès de Berlin (1878) ont imposé des obligations de protection des minorités aux États nouvellement reconnus. C'est toutefois sous la Société des Nations que le premier système organisé de protection a vu le jour, avec les traités de minorités imposés aux États d'Europe centrale et orientale après 1919. Ce système, fondé sur des pétitions individuelles examinées par le Conseil de la SDN, s'est effondré dans les années 1930, instrumentalisé par l'Allemagne nazie au profit de ses revendications territoriales.
Après 1945, l'Organisation des Nations Unies a d'abord privilégié une approche universaliste fondée sur les droits individuels. La Déclaration universelle des droits de l'homme de 1948 ne mentionne pas explicitement les minorités. C'est l'article 27 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (1966) qui constitue la première disposition conventionnelle universelle spécifique, disposant que les personnes appartenant à des minorités ethniques, religieuses ou linguistiques ne peuvent être privées du droit d'avoir leur propre vie culturelle, de professer leur propre religion ou d'employer leur propre langue.
Le cadre normatif international contemporain
La Déclaration des droits des personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques, religieuses et linguistiques, adoptée par l'Assemblée générale des Nations Unies le 18 décembre 1992 (résolution 47/135), a renforcé ce cadre. Bien que dépourvue de force contraignante, elle engage les États à protéger l'existence et l'identité des minorités sur leur territoire et à favoriser la réalisation de leurs droits. Le Comité des droits de l'homme des Nations Unies, dans son Observation générale n° 23 (1994), a précisé la portée de l'article 27 du Pacte en soulignant que la protection des minorités impose des obligations positives aux États, et non simplement une abstention.
Au niveau européen, la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales du Conseil de l'Europe, ouverte à la signature le 1er février 1995 et entrée en vigueur le 1er février 1998, constitue le premier instrument multilatéral contraignant dédié à cette question. La France l'a signée le 1er février 1995 mais ne l'a jamais ratifiée, invoquant l'incompatibilité avec ses principes constitutionnels. De même, la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires (1992) a été signée par la France en 1999 mais sa ratification a été déclarée contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel (Cons. const., 15 juin 1999, n° 99-412 DC).
La notion de minorité : une définition problématique
Il n'existe pas de définition universellement admise de la notion de minorité en droit international. La proposition la plus citée reste celle de Francesco Capotorti, Rapporteur spécial de la Sous-Commission des Nations Unies, qui en 1977 a défini la minorité comme un groupe numériquement inférieur au reste de la population d'un État, en position non dominante, dont les membres possèdent des caractéristiques ethniques, religieuses ou linguistiques qui diffèrent de celles du reste de la population et manifestent un sentiment de solidarité visant à préserver leur culture, leurs traditions, leur religion ou leur langue. Cette définition met en évidence deux éléments constitutifs : un élément objectif (caractéristiques distinctives, infériorité numérique, position non dominante) et un élément subjectif (volonté collective de préservation identitaire).
Le droit international distingue fondamentalement le droit des peuples à disposer d'eux-mêmes, qui est un droit collectif à portée politique pouvant conduire à l'autodétermination, et les droits des personnes appartenant à des minorités, qui sont des droits individuels exercés en commun, sans implication de souveraineté territoriale.
À retenir
- L'article 27 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques de 1966 est la pierre angulaire de la protection internationale des minorités, complété par la Déclaration de 1992.
- La France a refusé de ratifier tant la Convention-cadre du Conseil de l'Europe que la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires.
- La définition de Capotorti (1977) combine un critère objectif (caractéristiques distinctives, infériorité numérique) et un critère subjectif (volonté de préservation identitaire).
- Le droit des minorités relève des droits individuels exercés collectivement, à distinguer du droit des peuples à l'autodétermination.
- Le Comité des droits de l'homme impose aux États des obligations positives de protection, et pas seulement une obligation de non-discrimination.
