La procédure de coopération et les procédures consultatives du Parlement européen

La procédure de coopération : un héritage de l'Acte unique

La procédure de coopération, instituée par l'Acte unique européen (1986), a constitué une étape historique dans le renforcement du rôle législatif du Parlement européen. Sa première lecture est très proche de celle de la codécision : la Commission propose, le Conseil adopte une position commune, le Parlement l'examine et peut l'approuver, la rejeter ou la modifier.

La différence fondamentale réside dans l'issue en cas de rejet par le Parlement en deuxième lecture : le Conseil peut passer outre à l'unanimité, là où la codécision accorde un véritable droit de veto au Parlement. En procédure de coopération, le Parlement ne bénéficie ni du recours au comité de conciliation, ni d'un pouvoir de blocage définitif.

Un champ d'application résiduel

Le champ d'application de la procédure de coopération (article 252 TCE, abrogé par le traité de Lisbonne) a été progressivement réduit au fil des traités. Le traité de Maastricht avait élargi cette procédure à de nouveaux domaines tout en faisant basculer le marché intérieur vers la codécision. Finalement, la coopération ne s'appliquait plus qu'à trois domaines limités relevant de l'Union économique et monétaire : la surveillance multilatérale des politiques économiques des États membres, l'interdiction de l'accès privilégié des collectivités publiques aux institutions financières (et l'interdiction des garanties financières croisées), ainsi que l'harmonisation des pièces de monnaie dans le cadre de la monnaie unique.

Le traité de Lisbonne a définitivement supprimé la procédure de coopération, la remplaçant intégralement par la procédure législative ordinaire ou des procédures législatives spéciales.

L'avis conforme (procédure d'approbation)

La procédure d'avis conforme, rebaptisée procédure d'approbation par le traité de Lisbonne, constitue un mécanisme de contrôle parlementaire par lequel le Parlement dispose d'un droit de veto absolu : sans son approbation, la décision du Conseil ne peut entrer en vigueur.

L'Acte unique a prévu l'avis conforme pour les demandes d'adhésion d'États tiers (article 49 TUE) et pour les accords d'association avec des États tiers (article 310 TCE, devenu article 217 TFUE). Le traité de Maastricht a étendu ce mécanisme à la modification du statut du Système européen de banques centrales (SEBC), aux missions et règles des fonds structurels, à la création du Fonds de cohésion, à la procédure électorale uniforme pour les élections européennes, et aux accords internationaux ayant des implications budgétaires notables ou modifiant un acte adopté en codécision.

Le traité d'Amsterdam a ajouté l'avis conforme du Parlement pour le constat par le Conseil européen de l'existence d'une violation grave et persistante des droits fondamentaux par un État membre (article 7 TUE). Le traité de Lisbonne a renforcé cette procédure en l'étendant notamment à l'adhésion de l'UE à la Convention européenne des droits de l'homme (article 218, paragraphe 6, TFUE).

Une particularité notable est que l'avis conforme est en principe rendu à la majorité des suffrages exprimés, et non à la majorité absolue des membres, sauf pour les demandes d'adhésion. Ce choix tient aux difficultés pratiques de rassembler une majorité absolue dans un Parlement dont le règlement intérieur ne prévoit pas de délégation de vote.

L'avis consultatif obligatoire

L'avis consultatif obligatoire constitue une formalité substantielle : le Conseil ne peut valablement adopter un acte sans avoir préalablement consulté le Parlement. La Cour de justice a consacré ce principe dans l'arrêt Roquette Frères (CJCE, 29 octobre 1980, aff. 138/79), en annulant un règlement du Conseil adopté sans consultation effective du Parlement. Cet arrêt a établi que la consultation du Parlement constitue une formalité substantielle dont le non-respect entraîne l'annulation de l'acte.

Le champ de la consultation a été élargi par le traité de Maastricht à la plupart des accords internationaux, à l'exception des accords commerciaux relevant de la politique commerciale commune (article 133 TCE, devenu article 207 TFUE). Pour ces accords, le Parlement doit émettre son avis dans un délai fixé par le Conseil en fonction de l'urgence. En l'absence d'avis dans ce délai, le Conseil peut statuer, préservant ainsi la crédibilité internationale de l'Union.

S'agissant de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), la consultation du Parlement porte sur les "principaux aspects et choix fondamentaux", mais il s'agit d'un débat politique échappant au contrôle juridictionnel de la Cour de justice. Le Parlement est tenu informé par la présidence et la Commission, peut adresser des questions et formuler des recommandations au Conseil, et procède chaque année à un débat sur les progrès de la PESC.

À retenir

• La procédure de coopération, créée par l'Acte unique (1986), permettait au Conseil de passer outre le rejet du Parlement à l'unanimité ; elle a été supprimée par le traité de Lisbonne.
• L'avis conforme (devenu procédure d'approbation) confère au Parlement un droit de veto absolu, notamment pour les adhésions et les accords d'association.
• L'avis consultatif obligatoire est une formalité substantielle dont le non-respect entraîne l'annulation de l'acte (CJCE, Roquette Frères, 1980).
• Le traité d'Amsterdam a prévu l'approbation du Parlement pour le constat de violation grave des droits fondamentaux par un État membre (article 7 TUE).
• Le Parlement est consulté sur la PESC, mais cette consultation relève du débat politique et non du contrôle juridictionnel.