La prévention des risques psychosociaux et la responsabilité du manager public

La notion de risques psychosociaux dans la fonction publique

Les risques psychosociaux (RPS) désignent l'ensemble des risques pour la santé mentale, physique et sociale des agents, engendrés par les conditions d'emploi, l'organisation du travail et les relations professionnelles. Ils se manifestent sous différentes formes : stress chronique, épuisement professionnel (burn-out), harcèlement moral ou sexuel, violences internes ou externes, conflits interpersonnels dégradés. Ces risques mettent en jeu l'intégrité physique et la santé mentale des agents tout en affectant le bon fonctionnement des services publics.

La prise de conscience institutionnelle des RPS dans la fonction publique s'est traduite par l'accord-cadre du 22 octobre 2013 relatif à la prévention des risques psychosociaux dans la fonction publique, qui a imposé à chaque employeur public l'élaboration d'un diagnostic et d'un plan de prévention. Cet accord s'inscrit dans le prolongement de l'accord national interprofessionnel du 2 juillet 2008 sur le stress au travail et de l'accord du 26 mars 2010 sur le harcèlement et la violence au travail.

Les quatre familles de facteurs de risques

L'analyse des RPS permet d'identifier quatre grandes familles de facteurs. Les facteurs liés au management comprennent la qualité des relations entre collègues et responsables hiérarchiques, le défaut de reconnaissance, la mauvaise répartition des tâches, et le sentiment d'iniquité dans la rémunération ou l'attribution des primes. Les facteurs liés à l'exigence du travail englobent le faible degré d'autonomie, les délais contraints, le niveau de concentration élevé requis, les injonctions contradictoires, et les relations difficiles avec les élus ou les usagers.

Les facteurs liés aux valeurs de l'administration concernent l'inadéquation entre les compétences attendues et les compétences disponibles, ainsi que le déséquilibre entre vie professionnelle et vie personnelle. Enfin, les facteurs liés aux changements recouvrent les réorganisations de services, les mutualisations, les modifications d'organigramme et l'introduction de nouvelles technologies, autant de situations qui génèrent de l'incertitude et de l'anxiété chez les agents.

Ces facteurs n'agissent pas isolément mais de manière combinée, sous l'effet de dynamiques professionnelles, personnelles et sociales qui s'enchevêtrent.

L'obligation de prévention de l'employeur public

L'article L. 4121-1 du Code du travail, applicable à la fonction publique sous réserve de certaines adaptations, impose à l'employeur de prendre les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs. Cette obligation, qualifiée d'obligation de sécurité par la jurisprudence, comprend des actions de prévention, d'information et de formation, ainsi que la mise en place d'une organisation et de moyens adaptés.

Les principes généraux de prévention définis à l'article L. 4121-2 du Code du travail doivent guider l'action du manager. Trois principes sont particulièrement pertinents pour la prévention des RPS : adapter le travail à l'homme (et non l'inverse), notamment dans la définition des postes, le choix des méthodes de travail et la limitation du travail monotone ; intégrer dans un ensemble cohérent la technique, l'organisation, les conditions de travail, les relations sociales et les facteurs ambiants ; mettre en oeuvre des actions de formation et de prévention à tous les niveaux d'encadrement.

Le Conseil d'État a confirmé l'applicabilité de ces principes à la fonction publique et a reconnu la responsabilité de l'administration en cas de manquement à son obligation de protection de la santé des agents (CE, 24 novembre 2006, Baillet).

Le document unique d'évaluation des risques professionnels

Chaque employeur, public comme privé, est tenu d'élaborer et de mettre à jour un document unique d'évaluation des risques professionnels (DUERP), conformément à l'article R. 4121-1 du Code du travail. Ce document recense l'ensemble des risques auxquels sont exposés les agents à leurs postes de travail et définit les moyens d'y remédier.

Le manager joue un rôle central dans l'élaboration de ce document, car il est le mieux placé pour identifier les risques concrets auxquels sont confrontés les agents de son service. Il participe également à l'aménagement des postes de travail pour les agents en situation de handicap, en lien avec le médecin du travail et les services compétents.

La responsabilité pénale du manager

Dimension souvent méconnue, le manager public peut engager sa responsabilité pénale en cas de manquement aux obligations de sécurité et de prévention. L'article 121-3 du Code pénal prévoit la responsabilité des personnes physiques pour les délits non intentionnels lorsqu'il est établi qu'elles n'ont pas accompli les diligences normales compte tenu de la nature de leurs missions, de leurs compétences, du pouvoir et des moyens dont elles disposaient.

Cette responsabilité s'applique tant au non-respect de la réglementation en matière d'hygiène et de sécurité qu'aux manquements en matière de prévention des risques psychosociaux. Un manager qui, informé d'une situation de harcèlement moral dans son service, n'aurait pris aucune mesure pour y mettre fin pourrait voir sa responsabilité pénale engagée. La loi Fauchon du 10 juillet 2000 a toutefois atténué cette responsabilité en exigeant, pour les auteurs indirects du dommage, la preuve d'une faute qualifiée (violation manifestement délibérée d'une obligation de sécurité ou faute caractérisée exposant autrui à un risque d'une particulière gravité).

Il est donc essentiel pour le manager de se rapprocher de sa direction des ressources humaines, de se former à ces enjeux et de documenter les actions de prévention mises en oeuvre.

À retenir

• Les risques psychosociaux résultent de l'interaction de quatre familles de facteurs : management, exigences du travail, valeurs de l'administration et changements organisationnels.
• L'obligation de sécurité de l'employeur public repose sur l'article L. 4121-1 du Code du travail, applicable à la fonction publique.
• Le document unique d'évaluation des risques professionnels (DUERP) est obligatoire pour tout employeur public.
• La responsabilité pénale du manager peut être engagée en cas de manquement aux obligations de prévention, y compris pour les RPS.
• L'accord-cadre du 22 octobre 2013 a structuré la démarche de prévention des RPS dans les trois versants de la fonction publique.