La précarité énergétique : définition, cadre juridique et politiques publiques

Définition et enjeux de la précarité énergétique

La précarité énergétique désigne la situation d'une personne qui éprouve dans son logement des difficultés particulières à disposer de la fourniture d'énergie nécessaire à la satisfaction de ses besoins élémentaires en raison de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'habitat. Cette définition a été consacrée par l'article 11 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (dite loi Grenelle II), codifiée à l'article L. 232-1 du code de l'énergie.

Le phénomène touche plusieurs millions de ménages en France et se situe au croisement de trois facteurs : la faiblesse des revenus, le coût de l'énergie et la mauvaise performance thermique des logements. La lutte contre la précarité énergétique constitue donc un objectif transversal, mobilisant à la fois les politiques sociales, les politiques du logement et les politiques environnementales.

Le rôle de chef de file du département

L'article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales (CGCT), dans sa rédaction issue de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (dite loi MAPTAM), confie au département la qualité de chef de file pour la "contribution à la résorption de la précarité énergétique".

La notion de chef de file, introduite par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 à l'article 72 alinéa 5 de la Constitution, ne confère pas un pouvoir hiérarchique sur les autres collectivités. Elle désigne la collectivité chargée d'organiser les modalités de l'action commune lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs niveaux de collectivités. Le chef de file coordonne, propose et anime, mais ne peut ni contraindre ni se substituer aux autres acteurs.

Ce rôle s'inscrit dans la compétence historique du département en matière d'action sociale et médico-sociale. Le département est en effet le pivot de la solidarité territoriale depuis les lois de décentralisation de 1982-1983, confirmé par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Les instruments de coordination départementale

Pour exercer sa mission de chef de file, le département s'appuie sur la conférence territoriale de l'action publique (CTAP), instance de concertation créée par la loi MAPTAM et prévue à l'article L. 1111-9-1 du CGCT. Cette conférence, présidée par le président du conseil régional, réunit les exécutifs des collectivités et permet de débattre des conventions territoriales d'exercice concerté des compétences.

Le département coordonne les dispositifs d'aide aux ménages en situation de précarité énergétique, notamment par l'intermédiaire des fonds de solidarité pour le logement (FSL), dont il assure la gestion en application de l'article L. 115-3 du code de l'action sociale et des familles. Les FSL peuvent prendre en charge les impayés d'énergie et accorder des aides préventives pour éviter les situations de rupture de fourniture.

Les dispositifs nationaux complémentaires

Le chèque énergie, créé par l'article 201 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte et codifié aux articles L. 124-1 et suivants du code de l'énergie, constitue le principal outil national d'aide aux ménages modestes pour le paiement de leurs dépenses d'énergie. Il s'est substitué aux anciens tarifs sociaux de l'électricité (tarif de première nécessité, TPN) et du gaz (tarif spécial de solidarité, TSS) à compter de 2018.

L'Agence nationale de l'habitat (ANAH) intervient également à travers le programme MaPrimeRénov', qui finance la rénovation énergétique des logements. Les ménages en situation de précarité énergétique bénéficient de taux de prise en charge majorés.

Le dispositif des certificats d'économies d'énergie (CEE), prévu par la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique (dite loi POPE), comporte une obligation spécifique en faveur des ménages en situation de précarité énergétique depuis la troisième période (2015-2017).

L'articulation avec les compétences des autres collectivités

La région exerce la compétence de chef de file en matière de climat, de qualité de l'air et d'énergie au titre du même article L. 1111-9 du CGCT. Elle élabore le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), qui fixe des objectifs en matière de maîtrise de l'énergie. La coordination entre le département (volet social) et la région (volet énergétique) est donc essentielle.

Le bloc communal (communes et EPCI) intervient par ses compétences en matière d'urbanisme, d'habitat et de centres communaux d'action sociale (CCAS). Les programmes locaux de l'habitat (PLH) peuvent intégrer un volet de lutte contre la précarité énergétique.

L'État conserve un rôle de régulation et de financement à travers l'ANAH, la Commission de régulation de l'énergie (CRE) et la définition des critères d'éligibilité au chèque énergie.

Enjeux contentieux et perspectives

La précarité énergétique peut engager la responsabilité du bailleur, y compris social, lorsque la performance thermique dégradée du logement est à l'origine de charges excessives pour le locataire. La loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (dite loi Climat et Résilience) a introduit des critères de performance énergétique dans la définition de la décence des logements, avec une interdiction progressive de mise en location des logements classés G (à compter de 2025), F puis E au titre du diagnostic de performance énergétique (DPE).

Le Conseil constitutionnel a confirmé la compétence du législateur pour imposer de telles obligations aux propriétaires au nom de l'objectif de valeur constitutionnelle de droit au logement décent, dégagé dans la décision n° 95-359 DC du 19 janvier 1995.

À retenir

• La précarité énergétique est définie légalement à l'article L. 232-1 du code de l'énergie et résulte de la conjonction de faibles revenus, d'un coût élevé de l'énergie et d'une mauvaise qualité thermique du logement.
• Le département est chef de file de la contribution à la résorption de la précarité énergétique (article L. 1111-9 du CGCT), en cohérence avec sa compétence en matière d'action sociale.
• Le chef de file coordonne mais n'exerce pas de tutelle sur les autres collectivités (article 72 alinéa 5 de la Constitution).
• Les principaux outils sont le fonds de solidarité pour le logement (FSL), le chèque énergie et les aides à la rénovation énergétique (MaPrimeRénov').
• La loi Climat et Résilience de 2021 renforce le lien entre performance énergétique et décence du logement, avec des interdictions progressives de location des passoires thermiques.