La planification climatique et énergétique des collectivités territoriales : le PCAET

Fondements de la transition énergétique territoriale

La transition énergétique constitue l'un des axes majeurs de l'action publique locale depuis l'adoption de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV). Cette loi a profondément restructuré le rôle des collectivités territoriales en matière de politique climatique et énergétique, en confiant aux intercommunalités un rôle de coordinateur territorial de la transition énergétique. La France s'est engagée, à travers cette loi, à réduire ses émissions de gaz à effet de serre de 40 % entre 1990 et 2030 et à atteindre la neutralité carbone à l'horizon 2050, objectif renforcé par la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (loi Climat et Résilience).

Ce cadre législatif s'inscrit dans la continuité du Grenelle de l'environnement (lois Grenelle I du 3 août 2009 et Grenelle II du 12 juillet 2010), qui avaient déjà introduit les premiers plans climat-énergie territoriaux, et dans le prolongement des engagements internationaux de la France, notamment l'Accord de Paris adopté le 12 décembre 2015 dans le cadre de la COP 21.

Le plan climat-air-énergie territorial (PCAET)

Le plan climat-air-énergie territorial (PCAET) est l'instrument central de la planification énergétique et climatique à l'échelon intercommunal. Il est régi par l'article L. 229-26 du Code de l'environnement. L'obligation d'élaborer un PCAET pèse sur les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 20 000 habitants ainsi que sur la métropole de Lyon, qui exerce les compétences départementales sur son territoire en vertu de son statut sui generis issu de la loi MAPTAM du 27 janvier 2014.

Le PCAET définit les objectifs stratégiques et opérationnels de la collectivité pour atténuer le changement climatique, s'y adapter, améliorer la qualité de l'air et maîtriser la consommation d'énergie. Il comprend un diagnostic territorial, une stratégie, un programme d'actions et un dispositif de suivi et d'évaluation. Le plan doit être compatible avec le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) prévu à l'article L. 4251-1 du CGCT, qui a absorbé l'ancien schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie (SRCAE) depuis l'ordonnance du 27 juillet 2016.

Le PCAET est adopté pour une durée de six ans et fait l'objet d'une évaluation environnementale. Il est soumis à l'avis du préfet de région et de la présidente ou du président du conseil régional. Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser le régime contentieux des documents de planification environnementale, en jugeant que les orientations d'un schéma régional pouvaient être contestées par voie d'exception à l'occasion d'un recours contre une décision individuelle prise sur son fondement (CE, 19 juin 2015, Fédération Environnement Durable).

Le rôle de coordinateur de la transition énergétique des EPCI

L'article L. 2224-34 du Code général des collectivités territoriales confie aux EPCI et à la métropole de Lyon la mission d'animer et de coordonner les actions dans le domaine de l'énergie sur leur territoire. Cette compétence de coordination doit s'exercer en cohérence avec les objectifs du PCAET et avec les orientations régionales.

Cette fonction de coordination se traduit concrètement par la création de plateformes territoriales de la rénovation énergétique, le soutien au développement des énergies renouvelables et la mise en place de programmes de maîtrise de la demande d'énergie. Les EPCI peuvent également prendre des participations dans des sociétés de production d'énergie renouvelable en vertu de l'article L. 2253-1 du CGCT, et créer des sociétés d'économie mixte ou des sociétés publiques locales dédiées à la transition énergétique.

La loi Climat et Résilience de 2021 a encore renforcé ce rôle en imposant aux intercommunalités de prendre en compte les objectifs de lutte contre l'artificialisation des sols (objectif de zéro artificialisation nette à l'horizon 2050) dans leurs documents d'urbanisme, créant ainsi un lien direct entre planification énergétique et planification urbaine.

L'articulation avec les compétences régionales et départementales

La planification climatique et énergétique s'inscrit dans une architecture multiniveaux. La région est le chef de file en matière de climat, qualité de l'air et énergie, en vertu de l'article L. 1111-9 du CGCT. Elle élabore le SRADDET, qui fixe les objectifs régionaux en matière de maîtrise de l'énergie, de lutte contre le changement climatique et de développement des énergies renouvelables. Les PCAET doivent être compatibles avec ce schéma, ce qui implique un rapport de non-contradiction (et non de stricte conformité).

Le département, quant à lui, ne dispose pas de compétence spécifique en matière de transition énergétique, mais intervient au titre de sa compétence en matière de solidarité territoriale et de lutte contre la précarité énergétique, notamment par le biais du fonds de solidarité pour le logement (FSL). Le Conseil constitutionnel a rappelé, dans sa décision du 9 décembre 2010 (n° 2010-618 DC, loi Grenelle II), que le législateur pouvait confier des responsabilités particulières à certaines catégories de collectivités sans méconnaître le principe de libre administration.

Les outils financiers et opérationnels

Plusieurs dispositifs financiers accompagnent la mise en oeuvre de la transition énergétique territoriale. Le fonds chaleur, géré par l'ADEME, soutient le développement des réseaux de chaleur renouvelable. Les certificats d'économie d'énergie (CEE), créés par la loi POPE du 13 juillet 2005, constituent un mécanisme d'obligation pesant sur les fournisseurs d'énergie qui bénéficie indirectement aux collectivités. Le contrat de relance et de transition écologique (CRTE), introduit en 2021, permet de contractualiser entre l'État et les intercommunalités les projets de transition.

Les collectivités territoriales peuvent par ailleurs recourir aux obligations vertes (green bonds) pour financer leurs projets de transition, comme l'a fait la région Île-de-France dès 2012, pionnière en la matière parmi les collectivités françaises.

À retenir

• Le PCAET est obligatoire pour les EPCI à fiscalité propre de plus de 20 000 habitants et la métropole de Lyon (article L. 229-26 du Code de l'environnement).
• Les EPCI exercent un rôle de coordinateur territorial de la transition énergétique en vertu de l'article L. 2224-34 du CGCT.
• Le PCAET doit être compatible avec le SRADDET élaboré par la région, qui est le chef de file en matière de climat et d'énergie.
• La loi LTECV de 2015 et la loi Climat et Résilience de 2021 constituent les deux piliers législatifs de la transition énergétique territoriale.
• Les outils opérationnels incluent les plateformes de rénovation énergétique, les CEE, le fonds chaleur et les CRTE.