La liberté d'association : fondements, régime juridique et limites

Les sources internationales de la liberté d'association

La liberté d'association bénéficie d'une consécration internationale large et ancienne. L'article 20 de la Déclaration universelle des droits de l'homme de 1948 proclame que toute personne a droit à la liberté de réunion et d'association pacifiques et que nul ne peut être obligé de faire partie d'une association. L'article 11 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales de 1950 garantit la liberté de réunion pacifique et la liberté d'association, y compris le droit de fonder des syndicats et de s'y affilier. D'autres instruments complètent cette protection : l'article 22 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques de 1966, l'article 10 de la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples de 1981 ou encore l'article 15 de la Convention internationale des droits de l'enfant de 1989.

La Cour européenne des droits de l'homme a développé une jurisprudence protectrice. Dans l'arrêt Chassagnou et autres c. France du 29 avril 1999, la Grande Chambre a condamné le système des associations communales de chasse agréées (ACCA) qui imposait une adhésion obligatoire aux propriétaires de terrains d'une superficie inférieure à un certain seuil, jugeant cette obligation contraire à l'article 11 de la Convention. La Cour a ainsi consacré la dimension négative de la liberté d'association, c'est-à-dire le droit de ne pas être contraint d'adhérer à un groupement. Dans l'affaire Ramazanova et autres c. Azerbaïdjan du 1er février 2007, la Cour a estimé que des retards excessifs et injustifiés dans la procédure d'enregistrement d'une association constituaient une ingérence disproportionnée dans l'exercice de la liberté d'association. On peut également mentionner l'arrêt Sidiropoulos et autres c. Grèce du 10 juillet 1998, dans lequel la Cour a condamné le refus d'enregistrement d'une association culturelle macédonienne, rappelant que la possibilité de fonder une association constitue un aspect essentiel de la liberté protégée par l'article 11.

La construction historique de la liberté d'association en droit français

L'histoire de la liberté d'association en France est celle d'une conquête progressive, marquée par des avancées et des reculs. La Révolution française ouvre d'abord une période favorable : la loi du 21 août 1790 reconnaît aux citoyens le droit de s'assembler et de former entre eux des sociétés libres. Mais ce mouvement est brutalement interrompu par la loi Le Chapelier des 14 et 17 juin 1791, qui interdit les corporations, rassemblements et associations d'ouvriers et artisans d'un même métier. Le Code pénal napoléonien de 1810 renforce ce régime répressif en soumettant à autorisation préalable toute association de plus de vingt personnes (articles 291 et suivants).

Le dégel intervient progressivement sous le Second Empire puis la IIIe République. La loi du 25 mai 1864 supprime le délit de coalition. La loi du 24 mai 1867 autorise les coopératives ouvrières. La loi du 30 juin 1881 consacre la liberté de réunion publique, tout en maintenant certaines restrictions. La loi Waldeck-Rousseau du 21 mars 1884 autorise la libre constitution des syndicats professionnels et abroge définitivement la loi Le Chapelier en matière syndicale.

L'aboutissement de cette évolution est la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association, complétée par son décret d'application du 16 août 1901. Ce texte fondateur, toujours en vigueur, instaure un régime de liberté pour les associations ayant leur siège en France ou y exerçant une activité permanente. Les associations d'Alsace-Moselle relèvent pour leur part du droit local issu du Code civil allemand.

Le régime juridique de l'association loi 1901

L'article premier de la loi du 1er juillet 1901 définit l'association comme une convention :

« L'association est la convention par laquelle deux ou plusieurs personnes mettent en commun, d'une façon permanente, leurs connaissances ou leur activité dans un but autre que de partager des bénéfices. Elle est régie, quant à sa validité, par les principes généraux du droit applicables aux contrats et obligations. »

Cette définition fait apparaître les éléments constitutifs de l'association : un accord de volontés entre au moins deux personnes, un apport de connaissances ou d'activités, une mise en commun permanente et un but non lucratif. Ce dernier critère n'interdit pas à une association de réaliser des bénéfices ou d'exercer une activité économique, mais il lui interdit de distribuer ses bénéfices entre ses membres, à la différence d'une société. Les principes directeurs hérités de 1789 irriguent ce régime : primauté de l'individu, liberté d'adhésion et de retrait, limitation de l'objet social, égalité entre les membres et administration par libre délibération.

La loi de 1901 distingue trois catégories d'associations selon leur degré de formalisme. L'association non déclarée existe juridiquement par le seul accord des parties mais ne dispose pas de la capacité juridique. L'association déclarée en préfecture acquiert la personnalité morale et une capacité juridique restreinte. L'association reconnue d'utilité publique par décret en Conseil d'État bénéficie d'une capacité juridique élargie, notamment pour recevoir des libéralités.

La constitutionnalisation de la liberté d'association

La décision du Conseil constitutionnel du 16 juillet 1971 (décision n° 71-44 DC, dite « Liberté d'association ») constitue un moment fondateur du droit constitutionnel français. Saisi d'une loi soumettant la création d'associations à un contrôle préalable du préfet, le Conseil a jugé que le principe de la liberté d'association figurait au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République (PFRLR) et possédait donc valeur constitutionnelle. Le Conseil a précisé que ce principe se trouvait à la base des dispositions générales de la loi du 1er juillet 1901.

Au-delà de la liberté d'association elle-même, cette décision a une portée considérable car elle a érigé le Préambule de la Constitution de 1958 en norme de référence du contrôle de constitutionnalité. Le Préambule renvoyant à la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et au Préambule de la Constitution de 1946, le Conseil constitutionnel a ainsi construit ce que la doctrine appelle le bloc de constitutionnalité, ensemble de normes à valeur constitutionnelle servant de référence pour le contrôle des lois.

Les restrictions et la dissolution des associations

La liberté d'association n'est pas absolue. L'article 3 de la loi de 1901 prévoit la nullité de toute association fondée sur une cause ou en vue d'un objet illicite :

« Toute association fondée sur une cause ou en vue d'un objet illicite, contraire aux lois, aux bonnes mœurs, ou qui aurait pour but de porter atteinte à l'intégrité du territoire national et à la forme républicaine du gouvernement, est nulle et de nul effet. »

La dissolution peut intervenir par deux voies principales. La dissolution judiciaire est prononcée par le tribunal judiciaire à la demande de toute personne justifiant d'un intérêt direct et personnel, ou du procureur de la République, lorsque l'association poursuit un objet illicite ou contraire aux bonnes mœurs. Le tribunal peut ordonner la fermeture des locaux et interdire toute réunion des membres. La dissolution administrative est prononcée par décret en conseil des ministres, sur le fondement de l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure (anciennement loi du 10 janvier 1936), pour les associations qui provoquent à la discrimination, à la haine ou à la violence, qui se livrent à des agissements terroristes, qui présentent le caractère de milices privées ou de groupes de combat, ou qui portent atteinte à l'intégrité du territoire national. Cette dissolution administrative a été utilisée à de nombreuses reprises, notamment pour dissoudre des groupements d'ultradroite ou des associations liées à l'islamisme radical.

Le droit pénal apporte une limite supplémentaire en incriminant l'association de malfaiteurs (article 450-1 du Code pénal), définie comme tout groupement formé ou entente établie en vue de la préparation d'un ou plusieurs crimes ou délits punis d'au moins cinq ans d'emprisonnement.

Enfin, des régimes spécifiques existent pour les associations de supporters, qui peuvent être dissoutes par décret ou suspendues pour une durée maximale de douze mois lorsque leurs membres ont commis des dégradations, des violences ou des actes d'incitation à la haine à l'occasion de manifestations sportives.

À retenir

• La liberté d'association est protégée par de nombreux instruments internationaux (DUDH, CEDH, PIDCP) et a été érigée en principe fondamental reconnu par les lois de la République par la décision du Conseil constitutionnel du 16 juillet 1971.
• La décision de 1971 est doublement fondatrice : elle constitutionnalise la liberté d'association et construit le bloc de constitutionnalité.
• L'association loi 1901 est une convention entre au moins deux personnes mettant en commun connaissances ou activités dans un but autre que le partage de bénéfices.
• La dissolution peut être judiciaire (tribunal judiciaire, pour objet illicite) ou administrative (décret en conseil des ministres, pour les groupements dangereux).
• La liberté d'association comporte une dimension négative, le droit de ne pas être contraint d'adhérer, consacrée par la CEDH dans l'arrêt Chassagnou de 1999.