La liberté d'aller et venir : fondements et consécrations

Les sources internationales de la liberté de circulation

La liberté d'aller et venir figure parmi les libertés les plus anciennes et les plus universellement reconnues. Elle trouve ses racines dans la philosophie des Lumières et dans la tradition libérale qui irrigue l'ensemble du droit public occidental. En droit international, plusieurs instruments majeurs lui confèrent une protection renforcée.

L'article 13 de la Déclaration universelle des droits de l'Homme de 1948 proclame le droit de toute personne de circuler librement et de choisir sa résidence à l'intérieur d'un État, ainsi que le droit de quitter tout pays, y compris le sien, et d'y revenir. Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques de 1966 reprend cette garantie à son article 12.

En droit européen, l'article 5 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales protège le droit à la liberté et à la sûreté, tandis que l'article 2 du Protocole n° 4 du 16 septembre 1963 consacre expressément la liberté de circulation et le droit de quitter tout pays. La Cour européenne des droits de l'Homme a développé une jurisprudence abondante en la matière, considérant que toute restriction à cette liberté doit être prévue par la loi, poursuivre un but légitime et être nécessaire dans une société démocratique (CEDH, 22 février 1994, Raimondo c. Italie).

La dimension européenne : marché intérieur et espace Schengen

Le droit de l'Union européenne a fait de la libre circulation des personnes l'un des piliers du marché intérieur. Dès le Traité de Rome de 1957, la libre circulation des travailleurs et la liberté d'établissement ont été consacrées comme libertés fondamentales du droit communautaire. Le Traité de Maastricht de 1992 a franchi une étape supplémentaire en instaurant la citoyenneté européenne, dont l'article 21 du TFUE tire la conséquence : tout citoyen de l'Union a le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, sous réserve des limitations prévues par les traités.

La directive 2004/38/CE du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement a codifié et simplifié ce régime. Elle distingue trois situations selon la durée du séjour : jusqu'à trois mois (droit inconditionnel), de trois mois à cinq ans (sous condition de ressources suffisantes), et au-delà de cinq ans (droit de séjour permanent).

Les Accords de Schengen, signés en 1985 et complétés par la Convention d'application de 1990, ont supprimé les contrôles aux frontières intérieures entre États participants. Ce dispositif, intégré dans le droit de l'Union par le Traité d'Amsterdam en 1997, repose sur le principe de la confiance mutuelle et s'accompagne de mesures compensatoires : renforcement des frontières extérieures, coopération policière et judiciaire, Système d'information Schengen (SIS). Le Code frontières Schengen (règlement 2016/399) permet toutefois la réintroduction temporaire de contrôles aux frontières intérieures en cas de menace grave pour l'ordre public ou la sécurité intérieure.

La consécration constitutionnelle en droit français

En droit interne, la liberté d'aller et venir bénéficie d'une protection constitutionnelle qui a connu une évolution jurisprudentielle significative. Le Conseil constitutionnel a reconnu sa valeur constitutionnelle dès sa décision du 12 juillet 1979 (Cons. const., n° 79-107 DC, Ponts à péage), en la rattachant alors à la liberté individuelle protégée par l'article 66 de la Constitution.

Une évolution majeure s'est toutefois produite à partir de la fin des années 1990. Par sa décision du 29 décembre 1998 (Cons. const., n° 98-405 DC), le Conseil constitutionnel a amorcé une dissociation entre la liberté individuelle au sens de l'article 66 de la Constitution (qui protège contre la détention arbitraire et relève du juge judiciaire) et les autres composantes de la liberté personnelle. Cette distinction a été confirmée et approfondie dans les décisions de 1999 et 2003, puis clairement affirmée en 2004 : la liberté d'aller et venir est désormais rattachée aux articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789, et non plus à l'article 66 de la Constitution.

Cette évolution a des conséquences contentieuses majeures. Elle signifie que les atteintes à la liberté d'aller et venir qui ne constituent pas une privation de liberté au sens strict ne relèvent pas nécessairement de la compétence du juge judiciaire. Les décisions rendues à propos des lois relatives au renseignement (Cons. const., 23 juillet 2015, n° 2015-713 DC) et à l'état d'urgence (Cons. const., 22 décembre 2015, n° 2015-527 QPC) ont confirmé cette jurisprudence.

La répartition des compétences juridictionnelles

La dissociation opérée par le Conseil constitutionnel a eu des répercussions directes sur le contentieux de la liberté d'aller et venir. Le Tribunal des conflits avait déjà adopté une conception restrictive de la liberté individuelle dans son arrêt Clément de 1964, à propos d'une assignation à résidence prise dans le cadre de l'article 16 de la Constitution : le contrôle de cette mesure, qui ne constituait pas une voie de fait, relevait du juge administratif.

Cette position a été réaffirmée par le Tribunal des conflits dans sa décision du 12 février 2018 : la liberté d'aller et venir n'entrant pas dans le champ de la liberté individuelle au sens de l'article 66 de la Constitution, une atteinte à ce principe ne constitue pas en elle-même une voie de fait justifiant la compétence du juge judiciaire.

Du côté du Conseil d'État, la liberté d'aller et venir est reconnue comme une liberté fondamentale au sens de l'article L. 521-2 du Code de justice administrative, ce qui permet son invocation dans le cadre du référé-liberté (CE, ord., 9 janvier 2001, Deperthes). Le Conseil d'État a précisé qu'elle constitue une composante de la liberté personnelle protégée par les articles 2 et 4 de la DDHC, tout en soulignant que, s'agissant du franchissement des frontières, elle s'exerce dans les limites découlant de la souveraineté de l'État et de ses engagements internationaux (CE, 11 avril 2018, n° 418027). Les étrangers ne disposent pas d'un droit général et absolu d'accès au territoire français.

À retenir

• La liberté d'aller et venir est protégée tant par le droit international (DUDH, PIDCP, CEDH) que par le droit de l'Union européenne (libre circulation, citoyenneté européenne, espace Schengen) et le droit constitutionnel français.
• Le Conseil constitutionnel a progressivement dissocié la liberté d'aller et venir (rattachée aux articles 2 et 4 de la DDHC) de la liberté individuelle (protégée par l'article 66 de la Constitution), réduisant ainsi le champ de compétence exclusive du juge judiciaire.
• Le Conseil d'État reconnaît la liberté d'aller et venir comme une liberté fondamentale au sens du référé-liberté (art. L. 521-2 CJA).
• Le Tribunal des conflits confirme que l'atteinte à la liberté d'aller et venir ne constitue pas une voie de fait relevant du juge judiciaire.
• Pour les étrangers, cette liberté s'exerce dans les limites de la souveraineté étatique et des engagements internationaux de la France.