La liberté comme principe fondamental de l'État de droit

Les fondements philosophiques et textuels de la liberté

La liberté constitue le socle sur lequel repose l'ensemble de l'édifice juridique des sociétés démocratiques. Sa consécration procède d'une double filiation : la philosophie du droit naturel, héritée des Lumières, et le constitutionnalisme moderne qui en fait un principe positif opposable.

Dès 1789, la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen place la liberté au rang des droits naturels et imprescriptibles de l'homme, aux côtés de la propriété, de la sûreté et de la résistance à l'oppression (article 2). L'article premier affirme que les hommes « naissent et demeurent libres et égaux en droits », tandis que l'article 4 en propose une définition fonctionnelle :

« La liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui : ainsi, l'exercice des droits naturels de chaque homme n'a de bornes que celles qui assurent aux autres membres de la société la jouissance de ces mêmes droits. Ces bornes ne peuvent être déterminées que par la loi. »

Cette conception libérale, inspirée de Locke et de Montesquieu, fait de la liberté la règle et de la restriction l'exception. Elle se distingue de la conception rousseauiste, dans laquelle la liberté se réalise par l'obéissance à la loi expression de la volonté générale.

Au plan international, la Déclaration universelle des droits de l'homme du 10 décembre 1948 reprend cette philosophie en affirmant que « tous les êtres humains naissent libres et égaux en dignité et en droits » (article premier). Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques de 1966 et la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales de 1950 en assurent la traduction en obligations juridiques contraignantes.

La consécration constitutionnelle en droit français

En droit français, la valeur constitutionnelle de la liberté a été pleinement reconnue par le Conseil constitutionnel à travers sa jurisprudence fondatrice. La décision du 16 juillet 1971, dite Liberté d'association (CC, 16 juillet 1971, n° 71-44 DC), a consacré la valeur constitutionnelle du Préambule de la Constitution de 1958 et, par renvoi, de la Déclaration de 1789. Cette décision a érigé le bloc de constitutionnalité en rempart de protection des libertés fondamentales.

Le Conseil constitutionnel a par la suite dégagé un ensemble de principes à valeur constitutionnelle rattachés à la liberté. La liberté individuelle, longtemps rattachée à l'article 66 de la Constitution qui confie à l'autorité judiciaire la garde de la liberté individuelle, a été distinguée de la liberté personnelle, fondée sur les articles 1er, 2 et 4 de la Déclaration de 1789 (CC, 13 août 1993, n° 93-325 DC, Maîtrise de l'immigration).

Le Conseil d'État, de son côté, protège les libertés fondamentales par la voie du référé-liberté institué par l'article L. 521-2 du code de justice administrative, issu de la loi du 30 juin 2000. Ce mécanisme permet au juge administratif d'ordonner en 48 heures toute mesure nécessaire à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une autorité administrative aurait porté une atteinte grave et manifestement illégale.

Les grandes déclinaisons de la liberté

La liberté se décline en une pluralité de libertés spécifiques, chacune protégée par des textes et une jurisprudence propres.

La liberté d'aller et venir est un principe à valeur constitutionnelle rattaché aux articles 2 et 4 de la Déclaration de 1789 (CC, 12 juillet 1979, n° 79-107 DC, Ponts à péage). Elle implique le droit de circuler librement sur le territoire national et d'en sortir. La Cour européenne des droits de l'homme la protège au titre de l'article 2 du Protocole n° 4 à la Convention.

La liberté d'expression est qualifiée par le Conseil constitutionnel de « liberté fondamentale d'autant plus précieuse que son exercice est une condition de la démocratie et l'une des garanties du respect des autres droits et libertés » (CC, 11 octobre 1984, n° 84-181 DC). Elle est protégée par l'article 11 de la Déclaration de 1789 et par l'article 10 de la Convention européenne des droits de l'homme. La liberté de la presse, qui en est le prolongement, est organisée par la loi du 29 juillet 1881, texte fondateur qui régit encore aujourd'hui le droit de la communication.

La liberté d'opinion et de croyance est consacrée par l'article 10 de la Déclaration de 1789 et par le principe de laïcité inscrit à l'article 1er de la Constitution de 1958. La loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État en constitue le prolongement législatif majeur. Le Conseil d'État en a précisé les contours dans plusieurs décisions, notamment l'avis contentieux du 3 mai 2000, Mlle Marteaux, relatif au port de signes religieux par les agents publics.

La liberté d'association a été consacrée comme principe fondamental reconnu par les lois de la République par la décision précitée du 16 juillet 1971. Elle repose sur la loi du 1er juillet 1901, qui établit un régime de déclaration préalable sans autorisation.

La liberté d'entreprendre a été reconnue comme ayant valeur constitutionnelle (CC, 16 janvier 1982, n° 81-132 DC, Nationalisations). Elle se rattache à l'article 4 de la Déclaration de 1789 et englobe la liberté du commerce et de l'industrie, la liberté contractuelle et la liberté de concurrence.

Les limites à l'exercice des libertés

Aucune liberté n'est absolue. Leur exercice se heurte à des restrictions qui doivent être justifiées par des motifs d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi.

La première catégorie de limites tient aux exigences de l'ordre public, notion qui comprend traditionnellement la sécurité publique, la tranquillité publique et la salubrité publique (CE, 18 avril 1902, Commune de Néris-les-Bains). Le Conseil constitutionnel a érigé la sauvegarde de l'ordre public en objectif de valeur constitutionnelle (CC, 27 juillet 1982, n° 82-141 DC). Le Conseil d'État a ajouté la dignité de la personne humaine comme composante de l'ordre public (CE, Ass., 27 octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge).

La seconde catégorie de limites procède du respect des droits d'autrui, conformément à l'article 4 de la Déclaration de 1789. La liberté de chacun s'arrête là où commence celle des autres. Cette conciliation entre libertés concurrentes relève en premier lieu du législateur, sous le contrôle du Conseil constitutionnel qui vérifie que les atteintes portées à une liberté sont nécessaires, adaptées et proportionnées à l'objectif poursuivi (principe dit du triple test de proportionnalité).

Le juge administratif exerce un contrôle similaire à travers la jurisprudence Benjamin (CE, 19 mai 1933, Benjamin), qui impose à l'autorité de police d'adapter la mesure restrictive de liberté à la réalité de la menace pour l'ordre public. Cette jurisprudence fondatrice consacre le principe selon lequel une interdiction générale et absolue est illégale lorsqu'une mesure moins restrictive suffirait à préserver l'ordre public.

À retenir

• La liberté est consacrée comme droit naturel et imprescriptible par la Déclaration de 1789 (articles 1er, 2 et 4) et par la Déclaration universelle de 1948.
• Le Conseil constitutionnel a reconnu la valeur constitutionnelle de chacune des grandes libertés (association, expression, entreprendre, aller et venir, opinion).
• La liberté est la règle, la restriction de police l'exception : toute limitation doit être justifiée par l'ordre public ou les droits d'autrui et proportionnée à l'objectif poursuivi.
• Le juge administratif contrôle la proportionnalité des mesures de police restrictives de libertés depuis l'arrêt Benjamin de 1933.
• Le référé-liberté (article L. 521-2 du code de justice administrative) constitue le mécanisme d'urgence permettant au juge administratif de protéger les libertés fondamentales contre les atteintes graves et manifestement illégales de l'administration.