La dimension européenne et internationale de la protection des lanceurs d'alerte

Les origines internationales du droit d'alerte

La protection des lanceurs d'alerte trouve ses racines dans le droit international du travail. Dès 1982, l'Organisation internationale du travail (OIT) a posé le principe de l'interdiction du licenciement d'un salarié ayant alerté sur des faits illégaux commis par son employeur, dans le cadre de la convention n° 158 sur le licenciement. En 2014, le Conseil de l'Europe a défini le lanceur d'alerte comme toute personne qui fait des signalements ou révèle des informations concernant des menaces ou un préjudice pour l'intérêt général dans le contexte de sa relation de travail, qu'elle soit dans le secteur public ou privé.

Aux États-Unis, la tradition du whistleblowing est plus ancienne. Le False Claims Act de 1863, adopté pendant la Guerre de Sécession pour lutter contre les fournisseurs frauduleux de l'armée, constitue l'un des premiers dispositifs de protection des lanceurs d'alerte. Ce texte prévoit un mécanisme de récompense financière (qui tam) permettant au lanceur d'alerte de percevoir un pourcentage des sommes recouvrées. Le Whistleblower Protection Act de 1989 a ensuite renforcé la protection des agents fédéraux. Plus récemment, le Dodd-Frank Act de 2010 a instauré un programme de récompense pour les lanceurs d'alerte dans le domaine financier, administré par la Securities and Exchange Commission (SEC).

Le modèle américain, fondé sur l'incitation financière, diffère fondamentalement de l'approche européenne et française, qui repose sur le principe de l'absence de contrepartie financière. Le Conseil d'État, dans un rapport du 25 février 2016, avait déconseillé l'incitation financière en raison du risque de favoriser les alertes abusives ou malveillantes.

Les grandes affaires internationales

Plusieurs affaires retentissantes ont contribué à la prise de conscience mondiale de la nécessité de protéger les lanceurs d'alerte. En 1972, W. Mark Felt, alors directeur adjoint du FBI et connu sous le pseudonyme de "Gorge Profonde" (dont l'identité n'a été révélée qu'en 2005), a transmis aux journalistes Carl Bernstein et Bob Woodward du Washington Post des informations sur l'implication du président Nixon dans le scandale du Watergate, provoquant la démission de ce dernier en 1974.

Dans le domaine de la santé publique, Jeffrey Wigand, cadre de l'industrie du tabac, a révélé au début des années 1990 que cette industrie connaissait et dissimulait le caractère addictif et cancérigène des cigarettes. Erin Brockovich a mis au jour la contamination au chrome de l'eau potable de Hinkley en Californie, affaire qui a donné lieu à l'une des plus importantes transactions judiciaires de l'histoire du droit américain.

Edward Snowden, ancien employé de la CIA et consultant de la NSA, a communiqué en 2013 à des organes de presse (notamment le Guardian et le Washington Post) des révélations sur les programmes de surveillance de masse de la NSA, en particulier le programme PRISM lancé en 2007. Réfugié à Moscou, il a obtenu l'asile en Russie. Ces révélations ont eu un impact considérable sur le débat relatif à l'équilibre entre sécurité nationale et protection de la vie privée, et ont conduit à des réformes législatives aux États-Unis (USA FREEDOM Act de 2015) et en Europe.

En Europe, l'affaire LuxLeaks (2014) a révélé, grâce à deux collaborateurs du cabinet PricewaterhouseCoopers, les accords d'optimisation fiscale conclus au Luxembourg. L'affaire des Panama Papers (2016), fondée sur la fuite de 11,6 millions de documents du cabinet Mossack Fonseca par un lanceur d'alerte anonyme, relayée par le Consortium international des journalistes d'investigation (ICIJ), a mis en lumière l'ampleur de la fraude et de l'évasion fiscales à l'échelle mondiale.

En France, Irène Frachon, pneumologue au CHU de Brest, a joué un rôle décisif dans l'affaire du Mediator (benfluorex), médicament produit par les laboratoires Servier de 1976 à 2009, dont la commercialisation aurait provoqué la mort d'au moins deux mille patients. Pierre Meneton, chercheur à l'Inserm, a dénoncé le poids des lobbies industriels dans le domaine de la santé, notamment concernant l'usage du sel, et a obtenu gain de cause après des poursuites judiciaires.

La directive (UE) 2019/1937 du 23 octobre 2019

La directive (UE) 2019/1937 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2019 sur la protection des personnes qui signalent les violations du droit de l'Union constitue le texte de référence au niveau européen. Approuvée par le Conseil de l'UE le 7 octobre 2019 après adoption par le Parlement européen le 16 avril 2019, elle a accordé aux États membres un délai de transposition de deux ans.

Le champ matériel de la directive est vaste. Son article 2 couvre les signalements relatifs aux services financiers, à la prévention du blanchiment de capitaux, à la sécurité des transports et des produits alimentaires, à la protection de l'environnement, à la radioprotection et à la sûreté nucléaire, aux marchés publics, à la protection des consommateurs et des données personnelles. L'article 5 précise que la protection s'applique aux personnes signalant des informations, y compris des soupçons raisonnables, concernant des violations effectives ou potentielles, ainsi que des tentatives de dissimulation.

Le champ personnel de la directive est plus large que le droit français antérieur. L'article 4 protège non seulement les travailleurs, mais aussi les actionnaires, les anciens travailleurs et les sous-traitants. La protection s'étend aux tiers ayant facilité le signalement ou étant liés au lanceur d'alerte (parents, collègues). L'article 19 énumère de manière non exhaustive les formes de représailles interdites : sanctions dans les relations de travail, mesures disciplinaires, harcèlement, discrimination, atteintes à la personne, pertes de revenus.

S'agissant des canaux de signalement, la directive encourage le recours aux canaux internes, mais ouvre la possibilité d'utiliser directement les canaux externes lorsque le lanceur d'alerte a des raisons de croire que l'alerte interne engendrerait des représailles ou que les autorités sont mieux placées pour agir. L'article 15 prévoit la protection des personnes réalisant une divulgation publique lorsque les canaux internes et externes n'ont pas permis de remédier à la violation, ou en cas de danger imminent ou manifeste pour l'intérêt public.

L'articulation entre protection des sources et droit d'alerte

La protection des lanceurs d'alerte entretient un lien étroit avec la protection des sources journalistiques, consacrée par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH, 27 mars 1996, Goodwin c. Royaume-Uni, n° 17488/90) et par la loi du 4 janvier 2010 en droit français. Certains lanceurs d'alerte choisissent de communiquer des informations exclusivement à des journalistes, qui servent alors d'intermédiaires. La loi de 2022 a renforcé cette articulation en prévoyant que les personnes ayant fait l'objet d'un signalement anonyme et dont l'identité est ultérieurement révélée peuvent obtenir le statut de lanceur d'alerte.

La CEDH a développé une jurisprudence protectrice des lanceurs d'alerte au titre de l'article 10 de la Convention. Dans l'arrêt Guja c. Moldavie du 12 février 2008, la Grande Chambre a défini six critères pour apprécier la proportionnalité d'une sanction infligée à un agent public lanceur d'alerte : l'existence d'autres moyens de signalement, l'intérêt public de l'information divulguée, l'authenticité de l'information, le préjudice causé à l'employeur, la bonne foi du lanceur d'alerte et la sévérité de la sanction.

À retenir

• La protection des lanceurs d'alerte trouve ses racines dans le droit international (OIT, 1982) et le droit du Conseil de l'Europe (recommandation de 2014).
• Le modèle américain repose sur l'incitation financière (qui tam, Dodd-Frank Act), tandis que le modèle européen et français exclut toute contrepartie financière directe.
• La directive (UE) 2019/1937 du 23 octobre 2019 offre un cadre européen harmonisé, avec un champ matériel et personnel plus large que le droit français antérieur.
• La CEDH a développé dans l'arrêt Guja c. Moldavie (2008) des critères d'appréciation de la proportionnalité des sanctions infligées aux lanceurs d'alerte au titre de l'article 10 de la Convention.
• Les grandes affaires internationales (Watergate, LuxLeaks, Panama Papers, Snowden) ont joué un rôle déterminant dans la prise de conscience de la nécessité de protéger les lanceurs d'alerte.